Carlos Padr\u00f3s Reig<\/em> La vigente Ley 55\/2007, de 28 de diciembre del cine (BOE n\u00ba 312, de 29 de diciembre de 2007), fue objeto de desarrollo reglamentario con la aprobaci\u00f3n del Real Decreto 1084\/2015, de 4 de diciembre (BOE n\u00ba 291, de 05 de diciembre de 2015). Este reglamento ha sido ahora objeto de modificaci\u00f3n con la aprobaci\u00f3n del Real Decreto 1090\/2020, de 9 de diciembre (BOE n\u00ba 322 de 10 de diciembre de 2020). De la cadencia de la evoluci\u00f3n normativa podemos destacar anecd\u00f3ticamente que: se tarda mucho tiempo en desarrollar reglamentariamente una Ley (8 y 5 a\u00f1os respectivamente) y que diciembre es un buen mes para la producci\u00f3n normativa del sector.<\/p>\n\n\n\n El Real Decreto 1090\/2020 que suscita aqu\u00ed nuestro comentario realiza modificaciones varias que agrupamos en dos categor\u00edas: actualizaciones t\u00e9cnicas en materia de procedimiento administrativo y regulaci\u00f3n de cuestiones de fondo. Respecto de las primeras, en las que no vamos a detenernos aqu\u00ed, se trata de adaptar algunos procedimientos administrativos a la nueva legislaci\u00f3n administrativa general (Leyes 39\/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com\u00fan de las Administraciones P\u00fablicas y Ley 40\/2015, de 1 de octubre, de R\u00e9gimen Jur\u00eddico del Sector P\u00fablico). Ello afecta al procedimiento electr\u00f3nico para cumplir con las obligaciones de control de taquillaje (se deroga el art. 4.b) y el Anexo II de la Orden CUL\/1772\/2011, de 21 de junio ); a la comunicaci\u00f3n al p\u00fablico de la calificaci\u00f3n de las pel\u00edculas por grupo de edad o al procedimiento sancionador aplicable en caso de incumplimiento. Pese a su innegable inter\u00e9s, no constituyen el objeto de estas breves p\u00e1ginas.<\/p>\n\n\n\n En cuanto a la regulaci\u00f3n de fondo, podemos dividir el an\u00e1lisis en dos cuestiones: el r\u00e9gimen de las coproducciones internacionales y la fijaci\u00f3n de criterios para calificar una creaci\u00f3n como \u201cobra audiovisual dif\u00edcil\u201d, aspecto de relevancia en la aplicaci\u00f3n de la pol\u00edtica subvencionadora y fiscal del sector.<\/p>\n\n\n\n I. Coproducciones internacionales<\/strong><\/p>\n\n\n\n La modificaci\u00f3n del Reglamento produce una flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de aprobaci\u00f3n de las coproducciones internacionales. As\u00ed, se modifican los art\u00edculos 10 y 11 del Reglamento con la siguiente nueva redacci\u00f3n:<\/p>\n\n\n\n \u00abart. 10.1. b) Que se realicen por personal creativo, seg\u00fan la definici\u00f3n del art\u00edculo 4.j) de la Ley 55\/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal t\u00e9cnico, que posean la nacionalidad de alguno de los pa\u00edses a los que pertenecen las empresas coproductoras. No obstante, se permite que hasta un 15 % del citado personal sea de nacionalidad de un pa\u00eds no perteneciente a la Uni\u00f3n Europea o no perteneciente a los pa\u00edses coproductores.\u00bb<\/p>\n\n\n\n \u00abart. 10.2. Las solicitudes de aprobaci\u00f3n de una coproducci\u00f3n internacional que se dirijan al Instituto de la Cinematograf\u00eda y de las Artes Audiovisuales se presentar\u00e1n a trav\u00e9s de la sede electr\u00f3nica del Ministerio de Cultura y Deporte, seg\u00fan el modelo que estar\u00e1 disponible en la citada sede.<\/p>\n\n\n\n A la solicitud se acompa\u00f1ar\u00e1:<\/p>\n\n\n\n a) Documento acreditativo de la cesi\u00f3n del autor o autores del guion o, en su caso, de la opci\u00f3n o cesi\u00f3n de la obra preexistente, y certificaci\u00f3n acreditativa de la inscripci\u00f3n del guion en el Registro de la Propiedad Intelectual.<\/p>\n\n\n\n b) Guion de la pel\u00edcula cinematogr\u00e1fica o de la otra obra audiovisual y plan de rodaje.<\/p>\n\n\n\n c) Presupuesto econ\u00f3mico del proyecto, seg\u00fan modelo oficial, indicando las partidas y conceptos que corresponden a cada pa\u00eds participante en la coproducci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n d) Relaci\u00f3n nominal del personal creativo seg\u00fan la definici\u00f3n del art\u00edculo 4.j) de la Ley 55\/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal t\u00e9cnico, con expresi\u00f3n de su nacionalidad.<\/p>\n\n\n\n e) Contrato de coproducci\u00f3n en el que se especificar\u00e1n los pactos de las partes relativos a los diferentes extremos que se regulan en este real decreto, con indicaci\u00f3n precisa de la participaci\u00f3n de cada empresa coproductora, las aportaciones de personal creativo seg\u00fan la definici\u00f3n del art\u00edculo 4.j) de la Ley 55\/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal t\u00e9cnico, las transferencias dinerarias de cada empresa coproductora y el reparto de mercados y beneficios. Cuando el contrato de coproducci\u00f3n est\u00e9 redactado en lengua distinta al castellano, se presentar\u00e1, adem\u00e1s, una traducci\u00f3n del mismo a esta lengua.\u00bb<\/p>\n\n\n\n Se a\u00f1ade un nuevo apartado 4 al art\u00edculo 10, que queda redactado de la siguiente manera:<\/p>\n\n\n\n \u00ab4. La aprobaci\u00f3n de las coproducciones financieras se podr\u00e1 solicitar con el rodaje iniciado o finalizado, pero siempre antes de la solicitud de la calificaci\u00f3n y nacionalidad de la obra. Ser\u00e1 necesario, adem\u00e1s, que se admita la aprobaci\u00f3n en estos mismos t\u00e9rminos por el pa\u00eds o pa\u00edses coproductores.\u00bb<\/p>\n\n\n\n \u00abart. 11. 2. Cada parte en la coproducci\u00f3n deber\u00e1 hacerse cargo, como norma general, de los gastos correspondientes al personal creativo seg\u00fan la definici\u00f3n del art\u00edculo 4 j) de la Ley 55\/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal t\u00e9cnico de su propia nacionalidad y no se reconocer\u00e1n como aportaciones de la parte espa\u00f1ola a efectos de reconocimiento de coste, las partidas y conceptos que en el proyecto figuren a cargo de otro pa\u00eds coproductor.<\/p>\n\n\n\n A efectos de las ayudas p\u00fablicas que pudiera generar en su d\u00eda la pel\u00edcula cinematogr\u00e1fica u otra obra audiovisual, podr\u00e1 integrar el coste asumido por la empresa coproductora espa\u00f1ola o empresa no espa\u00f1ola nacional de estados miembros de la Uni\u00f3n Europea o del Espacio Econ\u00f3mico Europeo con sucursal en Espa\u00f1a, la participaci\u00f3n de personal creativo que haya sido admitida como excepci\u00f3n seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 10.1.b) siempre que se trate de personal perteneciente a pa\u00edses de la Uni\u00f3n Europea. No se reconocer\u00e1n como parte del coste espa\u00f1ol los gastos derivados de personal perteneciente a pa\u00edses extracomunitarios, salvo que dicho personal posea tarjeta o autorizaci\u00f3n de residencia en vigor en Espa\u00f1a.\u00bb<\/p>\n\n\n\n Las (pocas) novedades se hallan en admitir un mayor porcentaje de personal creativo y t\u00e9cnico de un pa\u00eds no co-productor o de nacionalidad no UE, que pasa del 10 al 15% en la nueva redacci\u00f3n. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 11.2 permite incluir dentro del c\u00e1lculo del coste asumido por la productora espa\u00f1ola, el anterior porcentaje del 15% siempre que el personal sea o bien nacional de otro Estado miembro de la Uni\u00f3n o est\u00e9 el posesi\u00f3n de autorizaci\u00f3n o tarjeta de residencia en Espa\u00f1a. En sentido inverso, cuando la co-producci\u00f3n utilice la excepci\u00f3n del art. 10 (personal que no sea de la nacionalidad de la co-productora), no podr\u00e1 sumarse en el coste subvencionable cuando el personal no sea europeo o no resida en Espa\u00f1a.<\/p>\n\n\n\n Esta exigencia de nacionalidad parece compatible con las prohibiciones del Reglamento (UE) 651\/2014, de la Comisi\u00f3n de 17 de junio de 2104 que impone ciertas restricciones a la capacidad de las autoridades nacionales de \u201cterritorializar\u201d el gasto. En concreto se proh\u00edbe la reserva exclusiva de las subvenciones a los nacionales del pa\u00eds o a las empresas que est\u00e9n registradas en Espa\u00f1a.<\/p>\n\n\n\n Finalmente, seg\u00fan se explicita en la exposici\u00f3n de motivos del Real Decreto \u201cse promueve la aprobaci\u00f3n de las coproducciones financieras, en l\u00ednea con las pr\u00e1cticas del mercado internacional. Por ello, donde el art\u00edculo 12 exig\u00eda la obtenci\u00f3n de la aprobaci\u00f3n del pa\u00eds de co-producci\u00f3n mayoritaria, ahora se limita a establecer que el proyecto debe estar en condici\u00f3n de ser considerado como tal (sin la aprobaci\u00f3n previa). Se trata, en definitiva, de un reconocimiento de la competencia internacional que existe en el sector y de facilitar administrativamente la realizaci\u00f3n de co-producciones financieras donde solo se aporta un porcentaje de capital (entre el 10 y el 25% del presupuesto).<\/p>\n\n\n\n II. Obras audiovisuales dif\u00edciles<\/strong><\/p>\n\n\n\n El Real Decreto 1090\/2020 modifica tambi\u00e9n el apartado 2 del art\u00edculo 21 a la vez que a\u00f1ade al mismo dos apartados 3 y 4, que quedan redactados de la siguiente manera:<\/p>\n\n\n\n \u00ab2. De acuerdo con las disposiciones de la Uni\u00f3n Europea en esta materia, se except\u00faan de la aplicaci\u00f3n de estos l\u00edmites las producciones que tengan la consideraci\u00f3n de obra audiovisual dif\u00edcil. Tendr\u00e1n la consideraci\u00f3n de obra audiovisual dif\u00edcil:<\/p>\n\n\n\n a) Los cortometrajes, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 85 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n b) Las obras audiovisuales dirigidas por una persona que no haya dirigido o codirigido m\u00e1s de dos largometrajes calificados para su explotaci\u00f3n comercial en salas de exhibici\u00f3n cinematogr\u00e1fica cuyo presupuesto de producci\u00f3n no supere 1.500.000 euros, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 80 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n c) Las obras audiovisuales rodadas \u00edntegramente en alguna de las lenguas cooficiales distintas al castellano que se proyecten en Espa\u00f1a en dicho idioma cooficial o subtitulado, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 80 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n d) Las obras audiovisuales realizadas exclusivamente por directores o directoras con un grado de discapacidad igual o superior al 33 % reconocido por el \u00f3rgano competente, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 80 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n e) Las obras audiovisuales realizadas exclusivamente por directoras, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 75 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n f) Las obras audiovisuales con un especial valor cultural y art\u00edstico que necesiten un apoyo excepcional de financiaci\u00f3n seg\u00fan los criterios que se establezcan mediante Orden Ministerial o en las correspondientes convocatorias de ayudas, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 75 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n g) Los documentales, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 75 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n h) Las obras de animaci\u00f3n, cuyo presupuesto de producci\u00f3n no supere 2.500.000 euros, que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 75 % del coste reconocido.<\/p>\n\n\n\n i) Las obras audiovisuales realizadas en r\u00e9gimen de coproducci\u00f3n con pa\u00edses iberoamericanos que podr\u00e1n recibir ayudas p\u00fablicas hasta el 60 % del coste reconocido a la parte espa\u00f1ola.<\/p>\n\n\n\n 3. A la hora de determinar si se respeta la intensidad m\u00e1xima de ayuda habr\u00e1 que tener en cuenta el importe total de las medidas de ayuda p\u00fablica a la actividad o proyecto subvencionados, independientemente de si la subvenci\u00f3n se financia con fondos locales, regionales, nacionales o de la Uni\u00f3n Europea. A estos efectos, se atender\u00e1 a los fondos gestionados directamente por la Uni\u00f3n Europea que tengan la consideraci\u00f3n de ayudas, as\u00ed como a los incentivos fiscales, que las empresas productoras hayan podido obtener. No obstante, los fondos otorgados directamente por los programas de la Uni\u00f3n Europea sin la participaci\u00f3n de los Estados miembros en la decisi\u00f3n de subvenci\u00f3n no son recursos estatales, por lo que las ayudas concedidas en virtud de los mismos no se tienen en cuenta a la hora de analizar si se respetan los l\u00edmites de subvenci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n 4. En ning\u00fan caso el montante total de las ayudas, ingresos, recursos y subvenciones a percibir, directas o indirectas y cualquiera que sea su origen, puede superar el coste de la actividad subvencionada.\u00bb<\/p>\n\n\n\n Las novedades que se introducen pueden agruparse nuevamente en dos categor\u00edas. De una parte, el apoyo de las obras dif\u00edciles var\u00eda su l\u00edmite de manera que los cortometrajes pasan del 75 al 85% (apartado a)); las obras de directores noveles del 70 al 80 % (a la vez que el presupuesto m\u00e1ximo se quintuplica (de 300.000 a 1.500.000); y las rodadas en lenguas cooficiales del 60 al 80% del coste. Para la cuesti\u00f3n de los l\u00edmites cuantitativos se establecen tambi\u00e9n las siguientes reglas: A la hora de determinar si se respeta la intensidad m\u00e1xima de ayuda habr\u00e1 que tener en cuenta el importe total de las medidas de ayuda p\u00fablica a la actividad o proyecto subvencionados, independientemente de si la subvenci\u00f3n se financia con fondos locales, regionales, nacionales o de la Uni\u00f3n Europea. (apartado 3); y en ning\u00fan caso el montante total de las ayudas, ingresos, recursos y subvenciones a percibir, directas o indirectas y cualquiera que sea su origen, puede superar el coste de la actividad subvencionada (apartado 4)<\/p>\n\n\n\n No termina de entenderse muy bien la coherencia interna del precepto respecto a los fondos UE. De una parte se dice que el tope m\u00e1ximo debe computar el importe de todas las subvenciones recibidas, con independencia de su origen. Sin embargo, acto seguido, se menciona que; \u201cNo obstante, los fondos otorgados directamente por los programas de la Uni\u00f3n Europea sin la participaci\u00f3n de los Estados miembros en la decisi\u00f3n de subvenci\u00f3n no son recursos estatales, por lo que las ayudas concedidas en virtud de los mismos no se tienen en cuenta a la hora de analizar si se respetan los l\u00edmites de subvenci\u00f3n.\u201d O bien el reglamento ha querido excluir a los fondos (con lo cual el primer p\u00e1rrafo deber\u00eda referir exclusivamente a los fondos locales, regionales o nacionales y no mencionar los europeos). O bien el precepto los ha querido incluir con lo cual sobra la excepci\u00f3n a la regla de la computabilidad.<\/p>\n\n\n\n En segundo lugar, adem\u00e1s del aumento de los l\u00edmites cuantitativos, se incluyen tambi\u00e9n nuevos supuestos subjetivos a la condici\u00f3n de obra dif\u00edcil cuyo efecto es la mayor subvencionabilidad: obras dirigidas por personas con discapacidad; obras realizadas exclusivamente por mujeres; obras audiovisuales con especial valor cultural y art\u00edstico; documentales; obras de animaci\u00f3n y las coproducciones con pa\u00edses iberoamericanos.<\/p>\n\n\n\n III. Valoraci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Memoria de elaboraci\u00f3n del anteproyecto justifica las reformas con un doble argumento. De un lado, en lo que refiere a la flexibilizaci\u00f3n de las coproducciones internacionales, se tratar\u00eda de solucionar una desigualdad que la regulaci\u00f3n espa\u00f1ola exhibe con respecto a la de otros pa\u00edses de nuestro entorno. Se trata pues de adaptar la normativa nacional a la dimensi\u00f3n europea del mercado de la realizaci\u00f3n de obras audiovisuales. De otro lado, la mayor intensidad cuantatitiva y subjetiva de la financiaci\u00f3n de \u201cobras dif\u00edciles\u201d responde a la voluntad de aplicar una pol\u00edtica de igualdad de g\u00e9nero y de apoyo a los creadores con discapacidad. No queda tan claro, sin embargo, que para determinadas obras de animaci\u00f3n o determinados documentales concurran las mismas dificultades de acceso al mercado.<\/p>\n\n\n\n La Comisi\u00f3n Nacional de los Mercados y la Competencia examin\u00f3 el anteproyecto de modificaci\u00f3n del Reglamento (Informe IPN\/CNMC\/030\/20 de 30 de septiembre de 2020) y entre sus recomendaciones podemos destacar tanto el recordatorio a los l\u00edmites de la territorializaci\u00f3n de los gastos en las coproducciones internacionales como la cuesti\u00f3n de los l\u00edmites a la acumulaci\u00f3n de varias subvenciones procedentes de varias administraciones p\u00fablicas de manera que debe evitarse subvencionarse m\u00e1s del 100% del coste. Esta \u00faltima recomendaci\u00f3n se recoge en el nuevo apartado 4 del art\u00edculo 21.<\/p>\n\n\n\n
Catedr\u00e1tico (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Uni\u00f3n Europea<\/em>
Universidad Aut\u00f3noma de Barcelona<\/em>
carlos.padros@uab.cat<\/em><\/strong><\/p>\n\n\n\n