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Carlos Padr\u00f3s Reig<\/p>\n\n\n\n
Catedr\u00e1tico (Ac) de Derecho Administrativo y Derecho de la UE<\/p>\n\n\n\n
Universitat Aut\u00f2noma de Barcelona<\/p>\n\n\n\n
11 abril 2023<\/p>\n\n\n\n
La organizaci\u00f3n administrativa espa\u00f1ola presenta una doble complejidad en materia de Cultura. De una parte, existen distintos niveles administrativos (Estado, Comunidades y entes locales). De otra, la propia naturaleza constitucional de la distribuci\u00f3n competencial en materia de Cultura como competencia concurrente permite que cada nivel lleve a cabo una pol\u00edtica administrativa de desarrollo y fomento en los varios subsectores del complejo mundo cultural. Esta pluralidad se interpreta la mayor\u00eda de las veces como un problema, destacando sus duplicidades, disfunciones o incluso incoherencias. En esta breve entrada queremos, sin embargo, destacar un elemento positivo: el conjunto administrativo como sistema. Para ello, tomamos como ilustraci\u00f3n la original iniciativa del Parlamento de Canarias con la aprobaci\u00f3n de la Ley 1\/2023, de 1 de marzo, del Sistema P\u00fablico de Cultura de Canarias <\/strong>(BOCAN n\u00ba 50, de 13 de marzo de 2023).<\/p>\n\n\n\n Las redes en materia de Derecho o de pol\u00edticas p\u00fablicas, conocidas como \u2018policy networks\u2019<\/em> en terminolog\u00eda inglesa pueden concebirse como una forma peculiar de configuraci\u00f3n del poder p\u00fablico en los sistemas jur\u00eddicos modernos. (<\/em>Heritier, Adrienne, “Policy Network Analysis: A Tool for Comparative Political Research”, in Keman, H. Comparative Politics. New Directions in Theory and Method. Amsterdam, 1993).<\/em><\/p>\n\n\n\n Los \u2018policy networks\u2019 son formas de ejercicio del poder p\u00fablico a medio camino entre dos conceptos opuestos: la descentralizaci\u00f3n y la jerarqu\u00eda, que, curiosamente, se encuentran recogidos en el mismo precepto constitucional (art. 103 CE). La ordenaci\u00f3n social plural se caracteriza por la ausencia de elementos estructurales fijos que vinculen a los distintos niveles. Por el contrario, las organizaciones jer\u00e1rquicas presentan unos mecanismos de estructuraci\u00f3n fijos y r\u00edgidos. Las redes jur\u00eddicas, aparecen pues como s\u00edntesis de ambos, es decir, como una forma de combinaci\u00f3n de los dos paradigmas, de manera que recogen elementos tanto de los unos como de los otros. (P<\/em>owell, “Neither market nor hierarchy: network forms of organization”, Research in Organizational Behaviour, vol. 12, 1990, p. 295-336; Thorelli, Hans, “Networks: Between Markets and Hierarchies”, Strategic Management Journal, vol. 7, 1986<\/em>).<\/p>\n\n\n\n Este sistema puede caracterizarse por ser un sistema abierto con un gran potencial para la generaci\u00f3n de conocimiento a trav\u00e9s de la experimentaci\u00f3n que hacen las distintas unidades administrativas. Este paradigma difiere profundamente de la idea tradicional de la Administraci\u00f3n p\u00fablica como una instituci\u00f3n central y estable, cuyo cometido es la aplicaci\u00f3n de una ley general. Frente a esta idea, se podr\u00eda construir un nuevo procedimiento de articulaci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos plurales en base a una mejor cooperaci\u00f3n e intercambio. Para ello deber\u00edamos contemplar el Derecho administrativo como un campo \u201cdonde aglutinar la acci\u00f3n p\u00fablica y privada, sobre la idea de encontrar un sistema de coordinaci\u00f3n autoestable que proviniera de los efectos emergentes de la combinaci\u00f3n misma, en vez de reglas de ordeno y mando incapaces de organizar la complejidad social.” (<\/em>Ladeur, K.H., “Network as a Legal Concept in Analysis of European Standard-Setting”, paper presented at the Conference: Social Regulation Through Committees: Empirical Research, Institutional Politics, Theoretical Concepts and Legal Developments. EUI, Florence, December 1996). <\/em> <\/em>Las redes como nueva forma de organizaci\u00f3n administrativa pueden convertirse en la nueva arquitectura de un mundo complejo.<\/p>\n\n\n\n Esta nueva concepci\u00f3n de la organizaci\u00f3n administrativa como sistema se basar\u00eda en la premisa de que nadie es capaz de encontrar las soluciones precisas para articular la creciente complejidad social. Las normas tradicionales pueden evitarse f\u00e1cilmente a trav\u00e9s del forum shopping<\/em> o del fraude a la Ley. Por ello, la estructura de gobierno de la Administraci\u00f3n deber\u00eda contar con esos puntos de apoyo en la teor\u00eda de redes de manera que la formulaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas no pueda imponerse de forma unilateral y absoluta. La defensa de los intereses generales se garantiza mejor con un sistema de red p\u00fablica que garantice la experimentaci\u00f3n y la participaci\u00f3n de todos los niveles.<\/p>\n\n\n\n La organizaci\u00f3n como sistema, adem\u00e1s permite una mayor entrada del mundo privado en las manifestaciones culturales donde tan importante es la doble dimensi\u00f3n de abstenci\u00f3n-misi\u00f3n. \u201cEl sistema de gobierno moderno se caracteriza por m\u00e9todos decisionales en los que la diferenciaci\u00f3n entre territorios y funciones hace que la capacidad p\u00fablica para tomar decisiones se fragmente hacia sub-sistemas donde surgen varios actores con tareas especializadas y competencia limitada. El resultado es la interdependencia p\u00fablico-privada en la actividad administrativa. Las Administraciones son cada vez m\u00e1s dependientes de la cooperaci\u00f3n y la mobilizaci\u00f3n de recursos externos de actores que se encuentran fuera del \u00e1mbito de su control jer\u00e1rquico estricto. Ello supone una clara ventaja para despolitizar la intervenci\u00f3n administrativa en materia cultural y el dirigismo p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n Por todo ello, los conceptos de red en la Administraci\u00f3n y de sistema administrativo son \u00fatiles para superar la divisi\u00f3n cl\u00e1sica entre las esferas p\u00fablica y privada del proceso administrativo. Cada vez m\u00e1s, lo p\u00fablico y lo privado van de la mano en todo tipo de pol\u00edticas, difumin\u00e1ndose la clara separaci\u00f3n de funciones en un proceso de cooperaci\u00f3n-confrontaci\u00f3n m\u00fatuas. <\/p>\n\n\n\n 2. La intenci\u00f3n de la Ley canaria.<\/strong><\/p>\n\n\n\n El pre\u00e1mbulo de la Ley destaca la posici\u00f3n central de la Cultura como competencia constitucional. La constitucionalizaci\u00f3n de la Cultura es, pues, un avance de los textos normativos contempor\u00e1neos:<\/p>\n\n\n\n \u201cLa aparici\u00f3n de una legislaci\u00f3n cultural, parte de la nueva especialidad de un derecho de la cultura cada vez m\u00e1s complejo y afinado cient\u00edficamente, es, probablemente, una de las grandes se\u00f1as de identidad de la vida cultural actual. En el Estado de derecho, la legislaci\u00f3n fija los principios, los procedimientos y las reglas, y las pol\u00edticas culturales las realizan. Esta legislaci\u00f3n cultural, que fue m\u00ednima en el siglo XIX y ce\u00f1ida a unas incipientes normativas sobre patrimonio hist\u00f3rico y sobre propiedad intelectual, ha terminado por cubrir todas las manifestaciones y contenidos de la cultura no existiendo ya pr\u00e1cticamente campo, asunto o sector que quede al margen de ella.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, lo que m\u00e1s destaca no es tanto la notable amplitud de este grupo normativo como el rango que hoy ha conquistado la cultura al haber ascendido hasta el n\u00facleo central de los textos constitucionales y del derecho internacional. El cambio ha sido extraordinario. Ninguna de las constituciones del mundo en el siglo XIX llegaron a emplear la voz cultura en su articulado, aunque, en justicia, no se deber\u00eda ignorar que hab\u00eda alguna materia constitucional en la que entonces ya estaba latente la semilla de lo cultural. Claro es, al efecto, el caso de la libertad de expresi\u00f3n en la que la libertad de creaci\u00f3n art\u00edstica, aunque no nombrada, subyac\u00eda dentro de ella, como tiempo m\u00e1s tarde sostuvo la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos, que, llegado el siglo XX, no tuvo inconveniente en proteger el arte bajo la cobertura de aquella primera libertad madre. Esta importante senda jur\u00eddica la inauguraron algunas constituciones de comienzo de siglo XX (M\u00e9xico en 1917 y Weimar en 1919), que se abrieron t\u00edmidamente a la presencia de la voz cultura. Pero el cambio clave fue convertir ese concepto en un asunto constitucional, lo que inici\u00f3, con llamativa vehemencia en el constitucionalismo mundial, la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola de la Segunda Rep\u00fablica, de 1931. Esta constituci\u00f3n encumbr\u00f3 (art\u00edculo 48) el servicio de la cultura como \u201catribuci\u00f3n esencial\u201d de la Rep\u00fablica (afirmaci\u00f3n recuperada por el art\u00edculo 149.2 de la actual Constituci\u00f3n, art\u00edculo 44.1), es decir, como una indeclinable responsabilidad p\u00fablica. Asimismo, incluy\u00f3 la cultura dentro del t\u00edtulo de los derechos fundamentales, aun sin utilizar todav\u00eda el concepto de derechos culturales, pues no se conoc\u00edan a\u00fan. Este nuevo concepto vendr\u00eda con la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos de 1948 y los dos pactos internacionales que, en 1966, la transformaron en instrumento jur\u00eddico vinculante. Lo que acaecer\u00eda despu\u00e9s fue un imparable crecimiento constitucional, que expresa el nuevo concepto de Constituci\u00f3n cultural. Este desbordamiento constitucional se dispar\u00f3 a partir del \u00faltimo cuarto del siglo XX, en diversas constituciones europeas (como la portuguesa de 1976 y la espa\u00f1ola de 1978) y, sobre todo, en el \u00e1rea iberoamericana, donde la renovaci\u00f3n constitucional ha sido m\u00e1s frecuente. Lo decisivo que decanta este proceso es que la cultura, no sus elementos o sectores, como concepto pleno e integral, se ha convertido en uno de los grandes asuntos constitucionales y va en camino de serlo tambi\u00e9n del Derecho internacional, aunque es cierto que el recorrido es m\u00e1s lento en el Derecho comunitario europeo. Mejor ejemplo no hay que la cl\u00e1usula s\u00edntesis \u201cvida pol\u00edtica, econ\u00f3mica, social y cultural\u201d -cristalizada en gran parte de los textos constitucionales y en el propio Estatuto de Autonom\u00eda de Canarias, que la recoge en el art\u00edculo 37.18- que resume los grandes cuatro conceptos del \u00e1mbito pleno de actuaci\u00f3n de los textos constitucionales.<\/p>\n\n\n\n Una cuesti\u00f3n de importancia sobresaliente asociada a la entrada de la cultura en las constituciones y en los instrumentos internacionales, es que se ha ido impregnando en estos textos de los valores democr\u00e1ticos y sociales y hasta de los de la propia cultura, y, por ende, su protecci\u00f3n ha ingresado en el cap\u00edtulo de las garant\u00edas jur\u00eddicas e institucionales propias de los derechos de naturaleza fundamental que, progresivamente, est\u00e1n afianzando la denominaci\u00f3n de derechos culturales.\u201d<\/p>\n\n\n\n Este reconocimiento constitucional, sin embargo, no debe suponer la estatalizaci\u00f3n de las manifestaciones culturales. El poder debe garantizar la Cultura sin dirigirla o manipularla. Debe fomentarla y protegerla al mismo tiempo que se mantiene su autonom\u00eda y libertad de creaci\u00f3n y expresi\u00f3n. De nuevo, el Pre\u00e1mbulo de la Ley indica que:<\/p>\n\n\n\n \u201cOtro de los rasgos de la situaci\u00f3n de la cultura es la opci\u00f3n de radicar en los poderes p\u00fablicos, por la superior capacidad del Estado democr\u00e1tico y social de satisfacer las necesidades culturales seg\u00fan criterios de servicio p\u00fablico, objetividad, universalidad, igualdad de acceso y pluralismo, la responsabilidad de garantizar el progreso de la vida cultural. Lo que no supone que los poderes p\u00fablicos deban inmiscuirse en crear cultura por s\u00ed mismos, sino que su funci\u00f3n, en respeto a la libertad y autonom\u00eda de la cultura, es la de generar, promover e impulsar las condiciones y dotarle de las garant\u00edas para que crezca libremente y para que puedan acceder a ella las personas y los grupos.<\/p>\n\n\n\n Las normas culturales regulan muy diversas cuestiones. Son, en primer lugar, garant\u00edas de derechos y principios para el florecimiento de una vida cultural libre y fecunda, entre los que se encuentran los de libertad, diversidad y pluralismo, igualdad y progreso de la cultura. En segundo lugar, est\u00e1 su funci\u00f3n de equilibrar y armonizar intereses p\u00fablicos y privados, consustanciales a la cultura (un ejemplo palmario es la propiedad intelectual en la que la propiedad del autor\/a sobre su creaci\u00f3n se armoniza con el acceso a la cultura de los ciudadanos y ciudadanas). Y, en tercer lugar, tambi\u00e9n la de dirimir conflictos entre intereses privados.<\/p>\n\n\n\n A caballo de las tres funciones anteriores, el derecho cultural cumple otra funci\u00f3n de extraordinario valor y que consiste en fijar la arquitectura de las instituciones culturales, funci\u00f3n que irrumpi\u00f3 en los tiempos de la Ilustraci\u00f3n y que hoy ha alcanzado un soberbio desarrollo. Para comprender su importancia, valga la referencia a tres importantes instituciones cl\u00e1sicas de dep\u00f3sito cultural como son los museos, archivos y bibliotecas. Basta pensar en la colosal p\u00e9rdida de goce, conocimiento y desarrollo personal que habr\u00eda supuesto para los y las ciudadanas, y no menos para la sociedad, el que no hubieran existido en los dos \u00faltimos siglos esas instituciones que hoy, solo en el territorio del Estado espa\u00f1ol, pueden superar las dos mil. Esta reflexi\u00f3n no puede esconder los problemas del acceso desigual a la cultura de grandes sectores de la sociedad porque, por el simple hecho de que existan las instituciones culturales, la gente no entra en ellas. M\u00e1s bien son las instituciones las que tienen que entrar en los ciudadanos y ciudadanas y esa es la gran tarea de las pol\u00edticas culturales y educativas.<\/p>\n\n\n\n Las instituciones, en definitiva, cumplen la funci\u00f3n de estabilizar socialmente y fortalecer en el tiempo valores y bienes culturales que representan intereses sociales, p\u00fablicos y generales relevantes. La funci\u00f3n de la legislaci\u00f3n es fundamental: dotarlos de una veste que fije su naturaleza jur\u00eddica, sus fines, los medios, recursos y procedimientos de actuaci\u00f3n, sus \u00f3rganos de gesti\u00f3n y de gobierno.\u201d<\/p>\n\n\n\n Y es precisamente en la conjugaci\u00f3n de estos dos fen\u00f3menos (constitucionalizaci\u00f3n del derecho a la cultura y respeto a la autonom\u00eda y libertad de la misma), donde la organizaci\u00f3n administrativa como sistema puede ofrecer algunas ventajas. De ah\u00ed lo interesante de la originalidad del legislador canario. <\/p>\n\n\n\n \u201c(\u2026) los poderes p\u00fablicos, al amparo de la cl\u00e1usula de Estado de derecho, se comprometen a garantizar el libre fluir de las expresiones culturales de la diversidad. El pluralismo cultural supone un paso m\u00e1s, de gran calado jur\u00eddico, que es el de ofrecer a la diversidad un marco jur\u00eddico proactivo e institucional para que disfrute de mejores condiciones de desenvolvimiento y para contrarrestar los impedimentos y dificultades que, desde otros intereses externos, tienden a erosionarla, a empobrecerla o a impedir su desarrollo. El pluralismo es, pues, una respuesta jur\u00eddico-pol\u00edtica en el significado m\u00e1s pr\u00edstinamente democr\u00e1tico de esta palabra (en palabras de la Declaraci\u00f3n Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural, del 2001 en su art\u00edculo 2, \u201cel pluralismo cultural constituye la respuesta pol\u00edtica al hecho de la diversidad cultural\u201d) para garantizar, desde la acci\u00f3n p\u00fablica e institucional, la pluralidad cultural.<\/p>\n\n\n\n El principio de pluralismo es un principio complejo que se proyecta en diversas dimensiones, como son la pol\u00edtica, la territorial, la institucional, la informativa, y en el \u00e1mbito de lo cultural tambi\u00e9n posee un rol fundamental en una sociedad democr\u00e1tica abierta. En lo que interesa ahora se\u00f1alar, el Estatuto de Autonom\u00eda de Canarias es una clara muestra del pluralismo cultural territorial e institucional. Pone en evidencia, en efecto, que son m\u00faltiples las administraciones territoriales llamadas expresamente a ejercer competencias en las materias culturales, as\u00ed como lo son las instituciones culturales adscritas o dependientes de ellas. En efecto, corresponde a la comunidad aut\u00f3noma la \u201ccompetencia exclusiva\u201d en materia de cultura (art\u00edculo 136 EAC), que tambi\u00e9n es competencia de los cabildos insulares [art\u00edculo 70.2.p) EAC] y de los municipios [art\u00edculo 75.5.b) EAC], todo ello sin perjuicio de las competencias que corresponden al Estado en las materias referidas en los art\u00edculos 136 y 137 del Estatuto de Autonom\u00eda de Canarias.<\/p>\n\n\n\n La presente Ley del sistema p\u00fablico de cultura de Canarias pretende ofrecer una respuesta nueva a las reflexiones hasta aqu\u00ed expresadas y activar las numerosas previsiones que el Estatuto de Autonom\u00eda de Canarias, en el marco de la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola, recoge ya a tal fin.\u201d<\/p>\n\n\n\n 3.<\/strong> Los instrumentos de gesti\u00f3n del Sistema P\u00fablico de Cultura<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Ley canaria sit\u00faa el centro de gravedad en la idea de sistema porque una de sus premisas es articular al conjunto de administraciones p\u00fablicas territoriales, de entes del sector p\u00fablico y de instituciones culturales como una red de colaboraci\u00f3n, cooperaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n entre todas ellas. Como se ha dicho, las administraciones territoriales que desarrollan sus respectivas competencias culturales en Canarias son expresi\u00f3n de una f\u00f3rmula de pluralismo pol\u00edtico cultural y, por esa misma raz\u00f3n, cada una tiene sus tareas propias en las que, de acuerdo con el art\u00edculo 137 de la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola, gozan de autonom\u00eda en la gesti\u00f3n de sus respectivos intereses.<\/p>\n\n\n\n Todos los entes del sistema administrativo pueden, en consecuencia, ejercer con autonom\u00eda sus competencias propias. Pero, si as\u00ed lo deciden voluntariamente, pueden tambi\u00e9n hacerlo de forma conjunta, lo que les abrir\u00e1 la posibilidad, entre otros beneficios, de alcanzar cotas m\u00e1s altas, de mejorar la eficiencia de los recursos aplicados o de realizar actividades o conseguir objetivos que aisladamente no podr\u00edan llevar a cabo o lograr. Es importante destacar c\u00f3mo el sistema administrativo no modifica ni afecta la atribuci\u00f3n competencial sino su ejercicio (art. 3.3) Por otra parte, la singularidad de la cultura, en la que, a diferencia de otras materias, las competencias concurrentes tienen un peso destacado, hace especialmente propicio aplicar estos m\u00e9todos de acci\u00f3n conjunta. Es altamente llamativa la amplitud de llamadas que realiza el Estatuto de Autonom\u00eda en pro de los mecanismos de colaboraci\u00f3n y del est\u00edmulo de las relaciones interadministrativas en general (estando previstas para las relaciones entre administraciones canarias, con otras comunidades aut\u00f3nomas y con el Estado) aparte de que algunas de dichas llamadas a la cooperaci\u00f3n y colaboraci\u00f3n aparecen referidas a las materias culturales.<\/p>\n\n\n\n En definitiva, los avances en eficacia y eficiencia que puede aportar el sistema pueden ser notables, pues este es el beneficio del trabajo en red que propugnan los tiempos, habida cuenta de la racionalidad que acompa\u00f1a a los sistemas como estructuras organizativas. Para ello, se proponen varias herramientas:<\/p>\n\n\n\n La Ley despliega hasta 16 obligaciones y deberes del funcionamiento del sistema p\u00fablico: Lealtad, buena fe y confianza leg\u00edtima; Eficacia y eficiencia; Calidad, objetividad, simplicidad, proximidad a los ciudadanos y ciudadanas y no discriminaci\u00f3n; Transparencia; Responsabilidad; Obligaci\u00f3n de transversalidad; Adecuaci\u00f3n al orden de distribuci\u00f3n de competencias, colaboraci\u00f3n, Coordinaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n; colaboraci\u00f3n con la sociedad civil; servicio a los ciudadanos y ciudadanas; interoperabilidad del sistema p\u00fablico de cultura de Canarias; Ventanilla \u00fanica Cultural; cooperaci\u00f3n con las comunidades aut\u00f3nomas, con la Administraci\u00f3n del Estado, con las instituciones europeas y otros espacios culturales; complementariedad; planificaci\u00f3n y programaci\u00f3n; suficiencia de recursos humanos y econ\u00f3micos.<\/p>\n\n\n\n En relaci\u00f3n a este \u00faltimo aspecto, no podemos dejar de destacar la previsi\u00f3n contenida en el art. 23: por Ley, los recursos presupuestarios destinados a las actividades y servicios culturales por parte del Gobierno de Canarias no podr\u00e1 ser inferior al 2% del presupuesto general de la Comunidad. Esta obligaci\u00f3n se modula con una disposici\u00f3n transitoria que aplaza su cumplimiento hasta el presupuesto del a\u00f1o 2030. Los recursos presupuestarios se incrementar\u00e1n anualmente y de manera progresiva, y nunca por debajo del crecimiento medio del presupuesto general de la Comunidad Aut\u00f3noma de Canarias, hasta la consecuci\u00f3n de la obligaci\u00f3n porcentual en 2030.<\/p>\n\n\n\n <\/p>\n\n\n\n