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Carlos Padr\u00f3s<\/strong><\/p>\n\n\n\n Profesor de Derecho Administrativo. UAB<\/strong><\/p>\n\n\n\n 16 agosto 2024<\/p>\n\n\n\n Las Cortes Generales han empezado la tramitaci\u00f3n por v\u00eda de urgencia de la nueva Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual. (Iniciativa n\u00famero 121\/000026 en BOCG adjunto). Se trata del mismo texto remitido en diciembre de 2022 que decay\u00f3 con motivo de la disoluci\u00f3n parlamentaria de la XIV legislatura en 2023. En este estado todav\u00eda muy preliminar de la discusi\u00f3n del texto en la Comisi\u00f3n de cultura, caben un par de reflexiones generales.<\/p>\n\n\n\n En primer lugar, llama la atenci\u00f3n la cuesti\u00f3n de la inestabilidad normativa. De aprobarse, como est\u00e1 previsto, la nueva Ley dentro de 2024 resultar\u00e1 que en un per\u00edodo relativamente corto de tiempo (tres d\u00e9cadas) el sector se ha regido por hasta cuatro leyes distintas: Ley 17\/1994, de 8 de junio, de protecci\u00f3n y fomento de la cinematograf\u00eda; Ley 15\/2001, de 9 de julio, de fomento y promoci\u00f3n de la cinematograf\u00eda y el sector audiovisual; Ley 15\/2007, de 29 de diciembre, del cine, y la nueva ley que va ahora a aprobarse.<\/p>\n\n\n\n Es cierto que todo cambia muy r\u00e1pidamente y los modelos de consumo cultural son un buen reflejo de ello. La normativa debe adaptarse constantemente a dichos cambios. Pero tambi\u00e9n es cierto que no damos tiempo a asentar los cambios normativos al desarrollo de inversiones y proyectos industriales o culturales. En Espa\u00f1a \u2013 aunque no solamente aqu\u00ed \u2013 se abusa de la modificaci\u00f3n normativa frecuente lo que puede crear inseguridad y sensaci\u00f3n de improvisaci\u00f3n constante. Los instrumentos legisltivos deber\u00edan tener un car\u00e1cter m\u00e1s general y abierto que permitiera la adaptaci\u00f3n mediante el desarrollo reglamentario. <\/p>\n\n\n\n Esta patolog\u00eda descrita por nuestra mejor doctrina como la \u00e9poca de la legislaci\u00f3n motorizada no solamente ocurre en este sector sino que lamentablemente es com\u00fan a otros muchos. Se recurre con demasiada frecuencia a la legislaci\u00f3n como herramienta de superaci\u00f3n de problemas que la mayor\u00eda de las veces tienen un calado m\u00e1s profundo. Es lo que podr\u00edamos llamar como normativismo m\u00e1gico. Pese a la constitucionalizaci\u00f3n del principio de seguridad jur\u00eddica, las leyes cambian de manera constante y ansiosa. Cada gobierno quiere dejar su impronta y nadie piensa en plazos m\u00e1s largos que los de los propios ciclos electorales.<\/p>\n\n\n\n Por ello, la afirmaci\u00f3n de que \u201cesta Ley es una reforma inclu\u00edda en el Plan de Recuperaci\u00f3n, Transformaci\u00f3n y Resiliencia, cuyo objetivo es fortalecer el tejido empresarial, mejorar el clima de inversi\u00f3n y consolidar a Espa\u00f1a como plataforma de inversi\u00f3n audiovisual y pa\u00eds exportador de productos audiovisuales\u201d no deja de resultar ir\u00f3nica.<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n, si bien se piensa, existe una cierta tensi\u00f3n de fondo en lo que quiere regirse por las propias normas. Hay dos visiones del sector cinematogr\u00e1fico que compiten conceptualmente en el dise\u00f1o normativo: el cine es una expresi\u00f3n de la creaci\u00f3n cultural; el cine es una industria cultural del entretenimiento. Si se nos permite la excesiva simplicaci\u00f3n, el modelo norteamericano de entretenimiento y el modelo europeo de creaci\u00f3n cultural compiten en las ideolog\u00edas de los distintos gobiernos de turno de manera que la inestabilidad normativa sigue de forma natural a la alternancia pol\u00edtica de manera cansina. Lo vemos de forma an\u00e1loga en la cuesti\u00f3n de la ense\u00f1anza de la religi\u00f3n y las sucesivas leyes educativas para general sonrojo de padres y docentes.<\/p>\n\n\n\n En segundo lugar, est\u00e1 la cuesti\u00f3n de fondo de la pretendida cuadratura del c\u00edrculo. Compiten en un mismo sector tanto grandes producciones como producciones independientes. La cuesti\u00f3n es donde hay que situar el peso de la actividad de fomento. Si se ayuda a los peque\u00f1os, resulta m\u00e1s dif\u00edcil exportar y competir con grandes superproducciones (sobretodo norteamericanas). Si se apuesta por los grandes, se dificulta la emergencia de un enorme talento creativo cinematogr\u00e1fico (especialmente en los \u00faltimos tiempos protagonizado por directoras mujeres a las que acertadamente el texto impone una reserva del 35% de la dotaci\u00f3n de ayudas).<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s de lo anterior, la actividad de fomento deber\u00eda manejarse aqu\u00ed \u2013 y en todo caso \u2013 con suma delicadeza. En algunos estudios previos, pudimos constatar como los a\u00f1os de mayor dotaci\u00f3n presupuestaria destinada al fomento de la cinematograf\u00eda son los peores a\u00f1os de recaudaci\u00f3n en taquilla. (PADROS REIG et al (2006) \u201dEfectos econ\u00f3micos de la normativa de protecci\u00f3n y fomento de la cinematograf\u00eda en Espa\u00f1a.\u201d Revista de Administraci\u00f3n P\u00fablica<\/em>, 171. Disponible en https:\/\/www.cepc.gob.es\/sites\/default\/files\/2021-12\/26492rap171012.pdf). Si se tiene en cuenta que las producciones son una actividad de riesgo, puede existir la tentaci\u00f3n de comportarse de manera insensible al gusto del p\u00fablico si las ayudas son suficientes para asegurar la viabilidad del proyecto. De nuevo es un espinoso debate entre calidad cultural y rentabilidad comercial. <\/p>\n\n\n\n Igualmente en el mismo sentido, si se apuesta por el formato series, se perjudica el metraje tradicional. Y si se apuesta por el modelo de visionado en plataformas, se arrincona el tradicional de exhibici\u00f3n el salas. No parece sencillo a primera vista defender la afirmaci\u00f3n de que la actividad cinematogr\u00e1fica y la actividad audiovisual constituyen una unidad que integra las especificidades de los distintos medios de explotaci\u00f3n y difusi\u00f3n de las obras audiovisuales. Ambas realidades compiten entre ellas y aunque no se trate de un juego de suma cero, la coexistencia no es f\u00e1cil. Ello se puede ver, por ejemplo, en la pol\u00e9mica sobre la incorporaci\u00f3n de productos de grandes plantaformas \u2013 por cierto, ninguna de ellas europea \u2013 a los cert\u00e1menes y festivales de cine \u201ctradicional\u201d que estall\u00f3 en Cannes en 2017. <\/p>\n\n\n\n Tal vez, consciente el legislador de la enorme potencia de los nuevos formatos, se pretende una reserva de un porcentaje significativo de la dotaci\u00f3n del Fondo de Protecci\u00f3n a las obras cinematogr\u00e1ficas (inclu\u00eddas las series).<\/p>\n\n\n\n En la cuesti\u00f3n del origen de la obra, se mantiene una cuota del 20% (antes 25%) para la exhibici\u00f3n de cine europeo. En otro estudio previo (PADROS REIG, C., & LOPEZ-SINTAS, J. (2005). \u201cReflexions entorn de la pol\u00edtica catalana de foment de l\u2019oferta cinematogr\u00e0fica en llengua catalana. Revista De Llengua I Dret, (43). Disponible en https:\/\/revistes.eapc.gencat.cat\/index.php\/rld\/article\/view\/783) pudimos demostrar que el cine europeo (inclu\u00eddo el espa\u00f1ol) pese a tener una cuota de exhibici\u00f3n del 50% convoca solamente un 20% de los espectadores. El cine de origen norteamericano, por contra, con una cuota del 40% resulta en un 70% de preferencia de los espectadores. Se trata pues de una subocupaci\u00f3n de la cuota legal obligatoria lo que supone una distorsi\u00f3n competitiva de los mercados y una imposici\u00f3n forzada del gusto del consumidor, lo que l\u00f3gicamente desemboca en un perjuicio para los exhibidores que deben programar pases con escaso p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n En definitiva, cuando se profundizan los contenidos y objetivos de la norma, se descubre un cierto voluntarismo que pretende una cosa y la contraria. Como nunca hay que perder la fe y la esperanza, esperemos que los trabajos parlamentarios aborden las cuestiones que exponemos con suficiente profundidad, aunque la tramitaci\u00f3n por v\u00eda de urgencia augure lo contrario.<\/p>\n\n\n\n El texto recoge, adem\u00e1s, temas recurrentes en toda las leyes anteriores: protecci\u00f3n del patrimonio cinematogr\u00e1fico; diversidad ling\u00fc\u00edstica, accesibilidad a personas con discapacidad, protecci\u00f3n de la propiedad intelectual, entre otros. Tambi\u00e9n un Consejo estatal de composici\u00f3n mixta (Administraci\u00f3n y sector) entre cuyas funciones aparece una enigm\u00e1tica funci\u00f3n de impulso de mecanismos de conciliaci\u00f3n, mediaci\u00f3n y arbitraje.<\/p>\n\n\n\n