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Carlos Padr\u00f3s Reig<\/strong><\/p>\n\n\n\n Universidad Aut\u00f3noma de Barcelona<\/strong><\/p>\n\n\n\n 22 agosto 2024<\/p>\n\n\n\n Desde siempre hemos defendido la delicada posici\u00f3n en la que se encuentra el poder p\u00fablico a la hora de ejercer sus competencias en materia de Cultura. La democratizaci\u00f3n de la Cultura supone la necesaria inhibici\u00f3n del Estado en las m\u00faltiples manifestaciones de la creaci\u00f3n art\u00edstica. El Estado debe garantizar el acceso de los ciudadanos a la Cultura pero no inmiscuirse en la producci\u00f3n de la misma. La Cultura se desarrolla fuera del dirigismo estatal de manera libre e incluso inc\u00f3moda para el poder.<\/p>\n\n\n\n El debate sobre a independencia de la Administraci\u00f3n cultural es, sin embargo, complejo. De una parte est\u00e1 la independencia respecto del poder pol\u00edtico partidista. No resulta deseable un modelo administrativo de intervenci\u00f3n cultural donde las pol\u00edticas p\u00fablicas respondan a los intereses del partido gobernante. De otro lado, la independencia debe predicarse tambi\u00e9n del propio sector para evitar que las pol\u00edticas p\u00fablicas culturales queden bajo el control de los operadores culturales ya existentes y consolidados que perpetuaran su modelo cultural impidiendo la aparici\u00f3n de nuevas manifestaciones. Al igual que el Estado tiene un doble cometido de misi\u00f3n-abstenci\u00f3n, podemos decir que la organizaci\u00f3n administrativa cultural tendr\u00eda una doble exigencia de independencia tanto del poder pol\u00edtico como de los intereses culturales dominantes.<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s de ello, la misma organizaci\u00f3n administrativa debe adaptarse a la materia objeto de regulaci\u00f3n. Se necesita para ello un dise\u00f1o institucional que garantice la autonom\u00eda de la cultura mediante una adecuada ordenaci\u00f3n org\u00e1nica y funcional de la estructura de poder que debe decidir sobre elementos tan importantes como el destino de las subvenciones o la programaci\u00f3n de las salas p\u00fablicas de teatro o auditorios p\u00fablicos de m\u00fasica.<\/p>\n\n\n\n Seg\u00fan VAQUER CABALLER\u00cdA , tres son los elementos que deben tenerse en cuenta para garantizar esta neutralidad de la misi\u00f3n-abstenci\u00f3n de la Administraci\u00f3n p\u00fablica cultural:<\/p>\n\n\n\n a) Autonom\u00eda<\/strong>. La autonom\u00eda es un status jur\u00eddico graduable y las organizaciones administrativas cumplen muy diversas funciones en el campo cultural. El mismo principio constitucional que garantiza la autonom\u00eda de alguna de las m\u00e1s altas instituciones p\u00fablicas de Cultura debe extenderse a las restantes en una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y finalista de la Constituci\u00f3n. La intensidad de su aplicaci\u00f3n podr\u00eda modularse seg\u00fan la funci\u00f3n atribuida a tales instituciones sin alejarse de la promoci\u00f3n y garant\u00eda de las libertades culturales. Las leyes y reglamentos proclaman como aut\u00f3nomos o aut\u00e1rquicos, adem\u00e1s de las Universidades, a numerosos organismos culturales en nuestros pa\u00edses. Ahora bien, la autonom\u00eda de una organizaci\u00f3n p\u00fablica no se sigue inmediata ni necesariamente de su proclamaci\u00f3n normativa. Hace falta que la misma se dote de contenido que la configure como una capacidad efectiva, aunque limitada, de autogobierno. Para ello, las dimensiones (autonom\u00eda normativa, organizatoria, presupuestaria, econ\u00f3mico-financiera) y los instrumentos (forma de nombrar y cesar a los titulares de los \u00f3rganos de gobierno, existencia o no de fiscalizaci\u00f3n de sus actos – mediante aprobaci\u00f3n previa, derecho de veto o v\u00eda de recurso, por ejemplo- por el \u00f3rgano superior o la Administraci\u00f3n matriz, competencias de que se le dota, medios para su ejercicio) de la autonom\u00eda son muy variados.<\/p>\n\n\n\n b) Descentralizaci\u00f3n territorial \/ funcional<\/strong>. La descentralizaci\u00f3n es, en el Derecho espa\u00f1ol, un principio constitucional general de las Administraciones p\u00fablicas (art. 103.1 CE) que, en materia cultural, cobra todo su sentido. As\u00ed es en efecto porque en esta materia, como sabemos, los poderes p\u00fablicos tienen una misi\u00f3n irrenunciable de promoci\u00f3n, de forma que su neutralidad -que tambi\u00e9n viene exigida para no violar las libertades culturales \u00acno puede fundarse en la abstenci\u00f3n. Pero s\u00ed cabe buscar una neutralidad basada en la “confrontaci\u00f3n” o la competencia entre poderes p\u00fablicos. H\u00c4BERLE llam\u00f3 la atenci\u00f3n de esta dimensi\u00f3n del pluralismo, la que se refiere al reparto del poder estatal y no del social, para afirmar que de la rivalidad de varios centros culturales estatales (\u00e9l se refiere a la pluralidad territorial de los Estados en el modelo federal alem\u00e1n) puede surgir libertad personal y diversidad plural para el creador Cultural. La idea misma de la descentralizaci\u00f3n, y por tanto que \u00e9sta sea territorial o funcional siempre que se acompa\u00f1e de la autonom\u00eda de las diversas Administraciones u organizaciones dotadas de competencia, tendr\u00e1 por efecto el pluralismo en el proceso de decantaci\u00f3n o determinaci\u00f3n de los intereses generales de la Cultura, y ello favorece la autonom\u00eda de \u00e9sta.<\/p>\n\n\n\n c) Participaci\u00f3n<\/strong>. La Administraci\u00f3n cultural est\u00e1 llamada a respetar la autonom\u00eda de la Cultura, para lo que debe actuar con neutralidad. La mejor forma de garantizar esta autonom\u00eda es dando participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n de la propia comunidad cultural, introduciendo la Administraci\u00f3n cultural f\u00f3rmulas de autoadministraci\u00f3n. Todas estas formar de participaci\u00f3n buscan la legitimidad del ejercicio en la gesti\u00f3n p\u00fablica cultural, apoyadas en el prestigio y la cualificaci\u00f3n de los gestores o sus asesores, seg\u00fan sea el caso. En cualquier caso, no se trata de hacer una Administraci\u00f3n al servicio de una cultura de \u00e9lite. Esta participaci\u00f3n experta o cualificada (caracter\u00edstica del Estado de Cultura) bien puede combinarse con la participaci\u00f3n c\u00edvica ordinaria (caracter\u00edstica del Estado democr\u00e1tico).<\/p>\n\n\n\n Con respecto a la autonom\u00eda, podemos decir que la idea de autonom\u00eda en el campo de la Administraci\u00f3n cultural posee sutilezas que es necesario explicitar. Existe una fuerte tendencia a considerar la neutralidad del Estado como esencial al pleno desarrollo de la Cultura. Seg\u00fan, tal concepci\u00f3n el Estado deber\u00eda ocuparse de crear las condiciones para que las personas vinculadas al campo cultural desarrollasen su trabajo. Pero, esa comprensi\u00f3n no es totalmente pac\u00edfica. Por el contrario, la cuesti\u00f3n del papel del Estado en relaci\u00f3n a la Cultura muchas veces aparece de manera ambigua, oscilando entre la defensa de un papel transformador e intervencionista y la defensa de una neutralidad estatal.<\/p>\n\n\n\n Si en el primer caso no es deseable un intervencionismo partidista, hay tambi\u00e9n, en el segundo caso, el riesgo de contribuir a la construcci\u00f3n de un ideal de autonom\u00eda de los campos restringidos de la Cultura. A partir de esa constataci\u00f3n, se puede construir la idea de que la mejor manera de que el Estado contribuya al libre y democr\u00e1tico desarrollo de la Cultura ser\u00eda transferir la acci\u00f3n administrativa al control de las personas que entienden de Cultura y que act\u00faan en la \u00e1rea. Pero ello puede presentar un aspecto equ\u00edvoco, pues, como afirma BOURDIEU , los campos restringidos de la Cultura no son neutrales, sino que reproducen de una manera irreconocible la estructura de dominaci\u00f3n social a trav\u00e9s de las manifestaciones culturales. <\/p>\n\n\n\n O sea, seg\u00fan el autor franc\u00e9s hay una relaci\u00f3n entre el campo de las clases sociales y los campos de Cultura. As\u00ed como hay, en el interior del Estado, disputas por el poder, a trav\u00e9s del control del aparato estatal, hay en el interior de los campos restringidos de la cultura una competencia por los puestos con m\u00e1s capacidad de intervenci\u00f3n en el interior de los campos. En el Estado, el control es ejercido por las personas que poseen el mayor capital pol\u00edtico. Lo mismo pasa con los campos de la Cultura: el poder est\u00e1 en la acumulaci\u00f3n de un determinado capital cultural. En la lucha de clase el poder reside en el capital econ\u00f3mico, siendo ese capital distribuido de forma desigual. En los campos restringidos de la cultura el poder est\u00e1 vinculado al capital cultural que es tambi\u00e9n distribuido de manera desigual. Las personas dominantes en los campos restringidos, que poseen el mayor capital cultural, luchan para \u201cdefender el monopolio y excluir a la concurrencia\u201d, y los nuevos, con menor – o menos reconocido – capital art\u00edstico, luchan para adentrarse y participar de los campos, procurando subvertir, quebrar el monopolio.<\/p>\n\n\n\n As\u00ed, democratizar la cultura no puede significar que las instancias de decisi\u00f3n sobre las cuestiones espec\u00edficas de la cultura sean controladas \u00fanica y exclusivamente por los miembros de los campos restringidos de la Cultura, pues esto puede significar sencillamente una autonom\u00eda para mantener privilegios de algunos. Las administraciones deben intervenir, para democratizar la Cultura. O el Estado debe participar como agente efectivo en los campos de la Cultura, actuando en la redistribuci\u00f3n del capital cultural, el que virtualmente posibilitar\u00e1 una mejor inclusi\u00f3n, participaci\u00f3n, representaci\u00f3n de otros estratos sociales en los campos. En ese sentido, la autonom\u00eda de las organizaciones para la gesti\u00f3n cultural debe vincularse a los principios generales que beneficien la colectividad y a la participaci\u00f3n ciudadana.<\/p>\n\n\n\n Aparece ahora el Decreto andaluz 117\/2024, de 18 de junio, por el que se crea y regulan las competencias, composici\u00f3n y funcionamiento del Consejo Andaluz de la Cultura y de la Comisi\u00f3n Asesora del flamenco, que viene a unirse a otros modelos ya existentes: por ejemplo, Decreto foral 86\/2020, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regula la composici\u00f3n, organizaci\u00f3n y funcionamiento del consejo navarro de la cultura y las artes; Decreto 26\/2012, de 5 de julio, por el que se crea y regula el Consejo para las Pol\u00edticas Culturales de Castilla y Le\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La nueva estructura administrativa responde, seg\u00fan veremos, solamente a una de las caracter\u00edsticas que hemos visto: la participaci\u00f3n. El prem\u00e1bulo de la norma as\u00ed lo explicita: \u201c(…) el Consejo Andaluz de la Cultura, (…) se configura con una doble condici\u00f3n. Por una parte, promueve la integraci\u00f3n en la organizaci\u00f3n administrativa del sector de la cultura, en sus diversas manifestaciones, en Andaluc\u00eda, a fin de que \u00e9ste pueda expresar sus opiniones e inquietudes, participar activamente y contribuir a la configuraci\u00f3n de una comunidad aut\u00f3noma m\u00e1s implicada si cabe, en el desarrollo y proyecci\u00f3n de la cultura. Por otra, el papel consultivo que se le confiere permitir\u00e1 a la Administraci\u00f3n de la Junta de Andaluc\u00eda un conocimiento m\u00e1s cercano a la realidad y la posibilidad de optimizar sus actuaciones en el sector.\u201d<\/p>\n\n\n\n El Consejo se estructura internamente en tres \u00f3rganos: Pleno, Comisi\u00f3n Permanente y Comisi\u00f3n Asesora del Flamenco. En lo que refiere a la composici\u00f3n del Pleno, re\u00fane a 28 miembros, de los cuales, 14 son representantes gubernamentales. Lo mismo puede decirse de la Comisi\u00f3n Permanente (16 miembros de los cuales 8 son funcionarios de la Junta con rango de secretarios generales, secretarios generales t\u00e9cnicos o directores generales. El presidente o la presidenta de cada \u00f3rgano ostenta voto de calidad dirimente de manera que siempre se asegura cierto control sobre los resultados.<\/p>\n\n\n\n En la participaci\u00f3n sectorial, se incluyen asociaciones de empresarios (2), sindicatos (2), organizaciones de consumidores (1) y \u201cpersonas t\u00e9cnicas o expertas de reconocido prestigio en los distintos \u00e1mbitos culturales que, por sus conocimientos y experiencia acreditada en los distintos \u00e1mbitos de la cultura pueden realizar aportaciones de indudable valor para el enfoque de las distintas actuaciones y acuerdos que hayan de adoptarse para el cumplimiento de los fines del Consejo y ser\u00e1n nombradas por la presidencia a propuesta de la persona titular de la vicepresidencia del Pleno. (7).<\/p>\n\n\n\n Ni por la composici\u00f3n ni por el sistema de elecci\u00f3n no estamos m\u00e1s que ante una administraci\u00f3n consultiva que no goza de demasiada autonom\u00eda. En otros foros (Actas del XVII Congreso de la Asociaci\u00f3n Espa\u00f1ola de Profesores de Derecho Administrativo, celebrado en la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla, los d\u00edas 26 a 28 de enero de 2023 y publicadas por INAP. Disponible en https:\/\/www.publicacionesinap.es\/products\/20-anos-de-la-ley-general-de-subvenciones-ebook?_pos=1&_psq=20+a%C3%B1os&_ss=e&_v=1.0<\/a> ) hemos destacado el fallido ejemplo del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts<\/em> en Catalu\u00f1a: \u201cLa innovadora experiencia del CONCA como administraci\u00f3n apol\u00edtica responsable de la concesi\u00f3n de subvenciones culturales tuvo una vida notablemente ef\u00edmera (2009-2011) y puso en evidencia la distancia entre predicar y dar trigo. La Ley inicial de 2008 (Ley catalana 6\/2008, de 13 de mayo) fue r\u00e1pidamente modificada y se experiment\u00f3 el cambio de objetivos de la instituci\u00f3n cultural que pas\u00f3 de ser una tentativa de verdadera administraci\u00f3n decisoria independiente e imparcial a un mero \u00f3rgano consultivo en la pol\u00edtica cultural p\u00fablica. <\/p>\n\n\n\n En la muy calificada opini\u00f3n de los integrantes del primer CONCA, la nueva regulaci\u00f3n supone un retroceso en varios aspectos: vuelta a la gubernamentalizaci\u00f3n de las pol\u00edticas culturales; recentralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa y retorno en manos de responsables pol\u00edticos de la concesi\u00f3n de ayudas. El nuevo modelo resultante no es ni m\u00e1s \u00e1gil ni m\u00e1s eficiente sino que vac\u00eda al CONCA de contenidos fundamentales y ello explica por qu\u00e9 todos los miembros del Plenario renunciaron en 2011 al cargo.<\/p>\n\n\n\n En definitiva, las reformas tuvieron poco que ver con la eficiencia y la racionalizaci\u00f3n del sector p\u00fablico, ni con la agilizaci\u00f3n de los procedimientos. Simple y llanamente, el nuevo legislador abandon\u00f3 el modelo de Administraci\u00f3n p\u00fablica cultural participativa e independiente en el modelo cl\u00e1sico de Administraci\u00f3n controlada por el poder pol\u00edtico. Y es que tal vez en ning\u00fan sector como en el de la Cultura puede evidenciarse m\u00e1s claramente que la actividad de fomento es tambi\u00e9n uno de los modos de intervenci\u00f3n administrativa que se detallan en la cl\u00e1sica tripartici\u00f3n de Jordana de Pozas.\u201d (cfr. DESDENTADO DAROCA, E. (dir. y coord.): El marco legal de la Cultura y la creaci\u00f3n art\u00edstica. (Un estudio interdisciplinar),<\/em> Valencia, Tirant lo Blanch, 2023. En especial cap\u00edtulo V.)<\/p>\n\n\n\n Con el Decreto andaluz, se constata la falta de especificidad administrativa de la materia cultural. El poder pol\u00edtico se muestra renuente a conceder autonom\u00eda y capacidad ni tan siquiera a los \u00f3rganos meramente consultivos en un sector tan sensible como es la Cultura.<\/p>\n\n\n\n