Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea
Universidad Autónoma de Barcelona
carlos.padros@uab.cat
La vigente Ley 55/2007, de 28 de diciembre del cine (BOE nº 312, de 29 de diciembre de 2007), fue objeto de desarrollo reglamentario con la aprobación del Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre (BOE nº 291, de 05 de diciembre de 2015). Este reglamento ha sido ahora objeto de modificación con la aprobación del Real Decreto 1090/2020, de 9 de diciembre (BOE nº 322 de 10 de diciembre de 2020). De la cadencia de la evolución normativa podemos destacar anecdóticamente que: se tarda mucho tiempo en desarrollar reglamentariamente una Ley (8 y 5 años respectivamente) y que diciembre es un buen mes para la producción normativa del sector.
El Real Decreto 1090/2020 que suscita aquí nuestro comentario realiza modificaciones varias que agrupamos en dos categorías: actualizaciones técnicas en materia de procedimiento administrativo y regulación de cuestiones de fondo. Respecto de las primeras, en las que no vamos a detenernos aquí, se trata de adaptar algunos procedimientos administrativos a la nueva legislación administrativa general (Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Ello afecta al procedimiento electrónico para cumplir con las obligaciones de control de taquillaje (se deroga el art. 4.b) y el Anexo II de la Orden CUL/1772/2011, de 21 de junio ); a la comunicación al público de la calificación de las películas por grupo de edad o al procedimiento sancionador aplicable en caso de incumplimiento. Pese a su innegable interés, no constituyen el objeto de estas breves páginas.
En cuanto a la regulación de fondo, podemos dividir el análisis en dos cuestiones: el régimen de las coproducciones internacionales y la fijación de criterios para calificar una creación como “obra audiovisual difícil”, aspecto de relevancia en la aplicación de la política subvencionadora y fiscal del sector.
I. Coproducciones internacionales
La modificación del Reglamento produce una flexibilización del régimen de aprobación de las coproducciones internacionales. Así, se modifican los artículos 10 y 11 del Reglamento con la siguiente nueva redacción:
«art. 10.1. b) Que se realicen por personal creativo, según la definición del artículo 4.j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, que posean la nacionalidad de alguno de los países a los que pertenecen las empresas coproductoras. No obstante, se permite que hasta un 15 % del citado personal sea de nacionalidad de un país no perteneciente a la Unión Europea o no perteneciente a los países coproductores.»
«art. 10.2. Las solicitudes de aprobación de una coproducción internacional que se dirijan al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales se presentarán a través de la sede electrónica del Ministerio de Cultura y Deporte, según el modelo que estará disponible en la citada sede.
A la solicitud se acompañará:
a) Documento acreditativo de la cesión del autor o autores del guion o, en su caso, de la opción o cesión de la obra preexistente, y certificación acreditativa de la inscripción del guion en el Registro de la Propiedad Intelectual.
b) Guion de la película cinematográfica o de la otra obra audiovisual y plan de rodaje.
c) Presupuesto económico del proyecto, según modelo oficial, indicando las partidas y conceptos que corresponden a cada país participante en la coproducción.
d) Relación nominal del personal creativo según la definición del artículo 4.j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, con expresión de su nacionalidad.
e) Contrato de coproducción en el que se especificarán los pactos de las partes relativos a los diferentes extremos que se regulan en este real decreto, con indicación precisa de la participación de cada empresa coproductora, las aportaciones de personal creativo según la definición del artículo 4.j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, las transferencias dinerarias de cada empresa coproductora y el reparto de mercados y beneficios. Cuando el contrato de coproducción esté redactado en lengua distinta al castellano, se presentará, además, una traducción del mismo a esta lengua.»
Se añade un nuevo apartado 4 al artículo 10, que queda redactado de la siguiente manera:
«4. La aprobación de las coproducciones financieras se podrá solicitar con el rodaje iniciado o finalizado, pero siempre antes de la solicitud de la calificación y nacionalidad de la obra. Será necesario, además, que se admita la aprobación en estos mismos términos por el país o países coproductores.»
«art. 11. 2. Cada parte en la coproducción deberá hacerse cargo, como norma general, de los gastos correspondientes al personal creativo según la definición del artículo 4 j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico de su propia nacionalidad y no se reconocerán como aportaciones de la parte española a efectos de reconocimiento de coste, las partidas y conceptos que en el proyecto figuren a cargo de otro país coproductor.
A efectos de las ayudas públicas que pudiera generar en su día la película cinematográfica u otra obra audiovisual, podrá integrar el coste asumido por la empresa coproductora española o empresa no española nacional de estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo con sucursal en España, la participación de personal creativo que haya sido admitida como excepción según lo dispuesto en el artículo 10.1.b) siempre que se trate de personal perteneciente a países de la Unión Europea. No se reconocerán como parte del coste español los gastos derivados de personal perteneciente a países extracomunitarios, salvo que dicho personal posea tarjeta o autorización de residencia en vigor en España.»
Las (pocas) novedades se hallan en admitir un mayor porcentaje de personal creativo y técnico de un país no co-productor o de nacionalidad no UE, que pasa del 10 al 15% en la nueva redacción. Además, el artículo 11.2 permite incluir dentro del cálculo del coste asumido por la productora española, el anterior porcentaje del 15% siempre que el personal sea o bien nacional de otro Estado miembro de la Unión o esté el posesión de autorización o tarjeta de residencia en España. En sentido inverso, cuando la co-producción utilice la excepción del art. 10 (personal que no sea de la nacionalidad de la co-productora), no podrá sumarse en el coste subvencionable cuando el personal no sea europeo o no resida en España.
Esta exigencia de nacionalidad parece compatible con las prohibiciones del Reglamento (UE) 651/2014, de la Comisión de 17 de junio de 2104 que impone ciertas restricciones a la capacidad de las autoridades nacionales de “territorializar” el gasto. En concreto se prohíbe la reserva exclusiva de las subvenciones a los nacionales del país o a las empresas que estén registradas en España.
Finalmente, según se explicita en la exposición de motivos del Real Decreto “se promueve la aprobación de las coproducciones financieras, en línea con las prácticas del mercado internacional. Por ello, donde el artículo 12 exigía la obtención de la aprobación del país de co-producción mayoritaria, ahora se limita a establecer que el proyecto debe estar en condición de ser considerado como tal (sin la aprobación previa). Se trata, en definitiva, de un reconocimiento de la competencia internacional que existe en el sector y de facilitar administrativamente la realización de co-producciones financieras donde solo se aporta un porcentaje de capital (entre el 10 y el 25% del presupuesto).
II. Obras audiovisuales difíciles
El Real Decreto 1090/2020 modifica también el apartado 2 del artículo 21 a la vez que añade al mismo dos apartados 3 y 4, que quedan redactados de la siguiente manera:
«2. De acuerdo con las disposiciones de la Unión Europea en esta materia, se exceptúan de la aplicación de estos límites las producciones que tengan la consideración de obra audiovisual difícil. Tendrán la consideración de obra audiovisual difícil:
a) Los cortometrajes, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 85 % del coste reconocido.
b) Las obras audiovisuales dirigidas por una persona que no haya dirigido o codirigido más de dos largometrajes calificados para su explotación comercial en salas de exhibición cinematográfica cuyo presupuesto de producción no supere 1.500.000 euros, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 80 % del coste reconocido.
c) Las obras audiovisuales rodadas íntegramente en alguna de las lenguas cooficiales distintas al castellano que se proyecten en España en dicho idioma cooficial o subtitulado, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 80 % del coste reconocido.
d) Las obras audiovisuales realizadas exclusivamente por directores o directoras con un grado de discapacidad igual o superior al 33 % reconocido por el órgano competente, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 80 % del coste reconocido.
e) Las obras audiovisuales realizadas exclusivamente por directoras, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
f) Las obras audiovisuales con un especial valor cultural y artístico que necesiten un apoyo excepcional de financiación según los criterios que se establezcan mediante Orden Ministerial o en las correspondientes convocatorias de ayudas, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
g) Los documentales, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
h) Las obras de animación, cuyo presupuesto de producción no supere 2.500.000 euros, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
i) Las obras audiovisuales realizadas en régimen de coproducción con países iberoamericanos que podrán recibir ayudas públicas hasta el 60 % del coste reconocido a la parte española.
3. A la hora de determinar si se respeta la intensidad máxima de ayuda habrá que tener en cuenta el importe total de las medidas de ayuda pública a la actividad o proyecto subvencionados, independientemente de si la subvención se financia con fondos locales, regionales, nacionales o de la Unión Europea. A estos efectos, se atenderá a los fondos gestionados directamente por la Unión Europea que tengan la consideración de ayudas, así como a los incentivos fiscales, que las empresas productoras hayan podido obtener. No obstante, los fondos otorgados directamente por los programas de la Unión Europea sin la participación de los Estados miembros en la decisión de subvención no son recursos estatales, por lo que las ayudas concedidas en virtud de los mismos no se tienen en cuenta a la hora de analizar si se respetan los límites de subvención.
4. En ningún caso el montante total de las ayudas, ingresos, recursos y subvenciones a percibir, directas o indirectas y cualquiera que sea su origen, puede superar el coste de la actividad subvencionada.»
Las novedades que se introducen pueden agruparse nuevamente en dos categorías. De una parte, el apoyo de las obras difíciles varía su límite de manera que los cortometrajes pasan del 75 al 85% (apartado a)); las obras de directores noveles del 70 al 80 % (a la vez que el presupuesto máximo se quintuplica (de 300.000 a 1.500.000); y las rodadas en lenguas cooficiales del 60 al 80% del coste. Para la cuestión de los límites cuantitativos se establecen también las siguientes reglas: A la hora de determinar si se respeta la intensidad máxima de ayuda habrá que tener en cuenta el importe total de las medidas de ayuda pública a la actividad o proyecto subvencionados, independientemente de si la subvención se financia con fondos locales, regionales, nacionales o de la Unión Europea. (apartado 3); y en ningún caso el montante total de las ayudas, ingresos, recursos y subvenciones a percibir, directas o indirectas y cualquiera que sea su origen, puede superar el coste de la actividad subvencionada (apartado 4)
No termina de entenderse muy bien la coherencia interna del precepto respecto a los fondos UE. De una parte se dice que el tope máximo debe computar el importe de todas las subvenciones recibidas, con independencia de su origen. Sin embargo, acto seguido, se menciona que; “No obstante, los fondos otorgados directamente por los programas de la Unión Europea sin la participación de los Estados miembros en la decisión de subvención no son recursos estatales, por lo que las ayudas concedidas en virtud de los mismos no se tienen en cuenta a la hora de analizar si se respetan los límites de subvención.” O bien el reglamento ha querido excluir a los fondos (con lo cual el primer párrafo debería referir exclusivamente a los fondos locales, regionales o nacionales y no mencionar los europeos). O bien el precepto los ha querido incluir con lo cual sobra la excepción a la regla de la computabilidad.
En segundo lugar, además del aumento de los límites cuantitativos, se incluyen también nuevos supuestos subjetivos a la condición de obra difícil cuyo efecto es la mayor subvencionabilidad: obras dirigidas por personas con discapacidad; obras realizadas exclusivamente por mujeres; obras audiovisuales con especial valor cultural y artístico; documentales; obras de animación y las coproducciones con países iberoamericanos.
III. Valoración
La Memoria de elaboración del anteproyecto justifica las reformas con un doble argumento. De un lado, en lo que refiere a la flexibilización de las coproducciones internacionales, se trataría de solucionar una desigualdad que la regulación española exhibe con respecto a la de otros países de nuestro entorno. Se trata pues de adaptar la normativa nacional a la dimensión europea del mercado de la realización de obras audiovisuales. De otro lado, la mayor intensidad cuantatitiva y subjetiva de la financiación de “obras difíciles” responde a la voluntad de aplicar una política de igualdad de género y de apoyo a los creadores con discapacidad. No queda tan claro, sin embargo, que para determinadas obras de animación o determinados documentales concurran las mismas dificultades de acceso al mercado.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia examinó el anteproyecto de modificación del Reglamento (Informe IPN/CNMC/030/20 de 30 de septiembre de 2020) y entre sus recomendaciones podemos destacar tanto el recordatorio a los límites de la territorialización de los gastos en las coproducciones internacionales como la cuestión de los límites a la acumulación de varias subvenciones procedentes de varias administraciones públicas de manera que debe evitarse subvencionarse más del 100% del coste. Esta última recomendación se recoge en el nuevo apartado 4 del artículo 21.