La competencia entre administraciones por atraer producciones audiovisuales

Carlos Padrós Reig

Catedrático (Ac) de Derecho Administrativo y Derecho de la UE

Universitat Autònoma de Barcelona

31 marzo 2023

Acaba de aprobarse el Decreto-Ley valenciano 5/2023, de 16 de marzo, del Consell, de aprobación de las medidas necesarias para la concesión de ayudas destinadas a impulsar un nuevo modelo económico de la industria audiovisual, en materia de producción de obras cinematográficas y obras audiovisuales en territorio valenciano (DOGV n, 9557 de 20 de marzo de 2023).

En el preámbulo de la norma se destaca la enorme relevancia que tiene la producción audiovisual como actividad económica y profesional. España es el sexto país de la UE en obras producidas y el quinto en horas de producción.  Con esta relevancia, las administraciones autonómicas se posicionan para atraer a su territorio proyectos audiovisuales que generan empleo e ingresos. El preámbulo de la norma lo deja meridianamente claro: “La competencia en este sector no se da únicamente entre empresas y profesionales, también se da un creciente interés entre las Administraciones operantes en varios territorios por ofrecer posibilidades y apoyos a la implantación del sector audiovisual considerando que además del efecto inmediato (el que produce el gasto de las producciones) existe uno mediato de gran importancia: la consolidación y crecimiento del sector empresarial radicado en el territorio, pues si bien se trata de una industria con vocación internacional, su base tecnológica y profesional radica en lugares concretos, que se benefician especialmente de esta actividad. Por lo que se convocan ayudas al sector audiovisual, en diferentes formatos y con diferente alcance, tanto por el Gobierno de España como por las comunidades autónomas y por otras administraciones y entidades, existiendo también un programa cofinanciado por la Unión Europea para el fortalecimiento de la industria cinematográfica y audiovisual.”

Si bien los mercados audiovisuales son en cierta medida globales, lo cierto es que las producciones se desarrollan en sitios concretos y por empresas del tejido local. Por ello, Valencia quiere posicionarse como business friendly en materia de producción audiovisual. Las ayudas se dirigen a atraer talento nacional o extranjero, a facilitar la transmisión de conocimientos y procesos, a aumentar la profesionalización y capacitación técnica del sector y a promover sinergias que potencien la industria audiovisual valenciana. Entre los aspectos que se valoran para conceder las ayudas están la cuantía del gasto que producirá el proyecto en la Comunitat Valenciana y la participación de equipos técnicos, equipos artísticos y empresas de servicios para el rodaje y la postproducción que tengan residencia o domicilio fiscal en esta Comunitat.

A nadie se le escapa que lo mismo que emprende ahora la norma valenciana ya se produce en otras partes del territorio (tanto nacional como europeo). De este modo nos embarcamos en una carrera para atraer producciones audiovisuales en la que hay que competir con otros actores que ofrezcan iguales o mayores ayudas. También un entorno favorable desde el punto de vista administrativo (permisos y tasas). Se prevé una bonificación del 10% de las tasas y precios públicos que, lamentablemente, no tiene que ver con el objeto de la norma sino con las tasas en materia de atención social (vivienda tutelada y atención residencial a personas necesitadas).  Una vez más la muy criticable técnica de incrustar en las normas preceptos que tienen poco o nada que ver con el objeto de las mismas.  

El Decreto-Ley establece las condiciones generales de la actividad de fomento que después deberá materializarse en cada una de las convocatorias regidas por el principio de concurrencia competitiva.

Las medidas concretas que merecen ser destacadas son:

• Aprobación de las bases reguladoras generales del procedimiento de subvención. (vide Anexo del Decreto-Ley) 
• Establecimiento de una línea de financiación de las mismas en la LPG (ley 9/2022, de 30 de diciembre), que se fija en 6,5M de euros en tres anualidades (2023, 2024 y 2025), de forma irregular. Se condiciona la financiación a la existencia de crédito adecuado y suficiente en cada Ley anual de presupuestos.
• Establecer un régimen de excepción al régimen de pagos anticipados de la Ley de Hacienda Pública de Valencia

Como también es habitual, la urgencia y necesidad de la aprobación por Decreto-Ley de estas medidas se limita a expresar algunos supuestos donde el Tribunal constitucional ha avalado la utilización de la legislación especial de urgencia. Pero ninguna conexión con el hecho propiamente regulado en la norma, más que la afirmación de que “pretende fomentar una actividad económica, como es la audiovisual, con importantes efectos cualitativos y cuantitativos sobre nuestra estructura económica”. Y pese a lo acertado de la frase, nada se indica sobre la urgente necesidad de saltar el trámite parlamentario ordinario de las Cortes valencianas.   Se trata de una “coyuntura económica problemática” que requiere una acción normativa inmediata. Pero esta fórmula general vaciaría de contenido toda la actividad parlamentaria en todos los supuesto.   Por el mismo motivo, se han hurtado los trámites administrativos de consulta y audiencia pública.  Igual de ritual y vacía es la justificación procedimental exigida por el art. 129 de la Ley 39/2015, cuyos principios  (necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad y transparencia), se invocan de forma meramente retórica, con la aseveración de que el Decreto-Ley se articula con respeto a esos principios.

Es justo indicar que esta patología no es singular de esta norma. Pero no por habitual y común deja de ser criticable la fórmula que constata la irrelevancia de los principios tan rimbombantemente enunciados en las leyes generales o hasta en el texto estatutario y la sideral distancia entre las formulaciones normativas y la praxis real.

Y en lo que refiere propiamente a las bases, puede el lector interesado encontrar algunas características esenciales:

• No son subvencionables las necesidades financieras que gocen ya de otras ayudas o ingresos. La administración autonómica puede completar proyectos subvencionados pero no hacerlo doblemente.
• Son elegibles solo aquellas producciones audiovisuales de coste global superior a 4M euros.
• Los beneficiarios deben tener una dimensión mínima (acreditar gasto equivalente a 2M de euros en proyectos en desarrollo, lo que incluye producción y postproducción).
• No pueden concurrir a estas ayudas las obras directamente producidas por operadores de televisión u otros servicios de comunicación audiovisual
• Puede exigirse un determinado nivel de gasto en la Comunidad que no supere el 50% del presupuesto global de producción
• La intensidad de la ayuda no puede superar la mitad del coste total (aumentable hasta un 60%), ya sea aisladamente o sumado a otras ayudas de otras administraciones (excepto para las llamadas “obras difíciles” del RD 1084/2015, de 4 de diciembre por el que se desarrolla la Ley 55/2007, del Cine.
• Se establece un límite máximo absoluto para cada proyecto en 1,5 M euros, lo que se antoja como altísimo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestaria total (0,5M en 2025).

Según la base séptima:

1.1. Se considerarán gastos de producción, incluida la postproducción, realizados en la Comunitat Valenciana, los seguidamente descritos:

a) Los gastos asociados a servicios que se efectúen desde la Comunitat Valenciana, cuando quien los preste tenga el domicilio fiscal en dicha Comunitat.

b) Los gastos correspondientes a adquisiciones de bienes utilizados en la producción objeto de la subvención y realizadas a personas o entidades que tengan el domicilio fiscal en dicho territorio.

c) Los gastos de amortización derivados de elementos del inmovilizado material o intangible, cuando su utilización efectiva se produzca en la Comunitat Valenciana y quien realice la entrega tenga su domicilio fiscal en dicho territorio. En el supuesto de que los bienes sean utilizados parcialmente en la citada Comunitat, se entenderá realizado en la Comunitat Valenciana el gasto en proporción al grado de utilización en dicho territorio.

1.2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se considerarán realizados en la Comunitat Valenciana los gastos que a continuación se especifican:

a) Los gastos derivados del pago de salarios de trabajadores en régimen laboral, cuando los trabajos o servicios se presten en la Comunitat Valenciana. En el supuesto de que los trabajos o servicios se presten parcialmente en el citado territorio, solo se entenderá como gasto realizado en la Comunitat Valenciana los incurridos en dicho territorio con ocasión de aquella parte de la producción que se realiza en la Comunitat Valenciana.

En el supuesto de teletrabajo, se considerarán gastos realizados en la Comunitat Valenciana cuando la persona que teletrabaja tenga su domicilio fiscal en la citada Comunitat.

b) Los gastos derivados de suministros de agua, gas o electricidad, cuando se realice desde la Comunitat Valenciana la puesta a disposición del adquirente, entendiendo como tal el lugar en el que está sito el contador o acometida.

c) Los gastos relacionados con la cesión de uso o arrendamiento de bienes inmuebles, cuando dichos bienes radiquen en la Comunitat Valenciana.

d) Los gastos de hostelería y restauración, cuando el servicio se preste en establecimientos situados en la Comunitat Valenciana. Lo dispuesto en esta letra d) no resultará de aplicación a los gastos correspondientes a servicios prestados por empresas de catering.

1.3. Los criterios de localización establecidos en los apartados anteriores serán de aplicación a los gastos realizados por la productora, así como a aquellos gastos que sean objeto de subcontratación.

Los criterios de valoración de los proyectos que cumplan los requisitos para optar a la subvención valorarán:

1. Gasto en la Comunitat Valenciana Hasta 45 puntos, que se asignarán de acuerdo al porcentaje que represente el gasto a realizar en la Comunitat Valenciana en la fase de producción, incluida postproducción del proyecto. A tal fin, el gasto subvencionable del proyecto se determinará a partir del importe total de los costes del proyecto que tengan la consideración de subvencionables establecidos en estas bases y en la correspondiente convocatoria.
2. Criterios socioeconómicos: hasta 55 puntos.
3. Participación de equipos técnicos con residencia o domicilio fiscal en la Comunitat Valenciana. Hasta 15 puntos. Se asignará 0,5 puntos por técnico que se acredite que participa en el proyecto y 2 puntos por cada jefe de equipo.
4. Participación de equipos artísticos con residencia o domicilio fiscal en la Comunitat Valenciana. Hasta 5 puntos. Se asignará un punto por cada intérprete profesional valenciano que se acredite que participa en el proyecto, excluyendo figuración. En el caso de animación se asignará 0,5 puntos por cada intérprete valenciano de doblaje que se acredite que participa en el proyecto.
5. Contratación de empresas de prestación de servicios audiovisuales para el rodaje o la postproducción con residencia o domicilio fiscal en la Comunitat Valenciana: Empresas de alquiler de equipamientos para rodaje (cámaras, iluminación, grúas, grupos electrógenos, platós, material de sonido), empresas de catering, empresas de transporte, empresas de postproducción de imagen, de efectos especiales, de animación o efectos visuales/ópticos, empresas de sonido (sonido directo, doblaje, postproducción, subtitulado), de vestuario y de decorados Hasta 10 puntos. Se asignarán dos puntos por empresa que se contrate.
6. Si la productora o una de las coproductoras es una empresa productora con residencia o domicilio fiscal en la Comunitat Valenciana inscrita en el Registro de Empresas Audiovisuales de la Comunitat Valenciana con al menos 3 años de antigüedad en la fecha que finalice el plazo de solicitud se le asignarán 10 puntos.
7. Participación de la mujer: Hasta 12 puntos.
8. Tener empleada o Incorporar al proyecto una persona con discapacidad: 1 punto
9. Incorporar al proyecto una persona con contrato en prácticas: hasta 2 puntos.

Se podrán realizar pagos anticipados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de hacienda pública, del sector público instrumental y de subvenciones o en su caso las leyes de presupuestos de la Generalitat para cada convocatoria (con exigencia de aval bancario). Los pagos anticipados supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a la subvención, aportándose garantías. El importe máximo de pago anticipado por cada anualidad será de un 35 % sobre el importe concedido en la misma. (base 19ª, apartado 3)

Las ayudas contempladas en el Decreto Ley 5/2023 que hemos presentado no están sometidas a la obligatoriedad de notificación a la Comisión Europea, en la medida en que constituyen ayudas para obras audiovisuales, y están acogidas al artículo 54 del Reglamento (UE) núm. 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014 por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (DO L 187 de 26.6.2014) modificado por el Reglamento (UE) 2017/1084 de la Comisión de 14 de junio de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) núm. 651/2014 en lo relativo a infraestructuras portuarias y aeroportuarias, los umbrales de notificación para las ayudas a la cultura y a la conservación del patrimonio y para las ayudas a infraestructuras deportivas y recreativas multifuncionales, así como los regímenes de ayudas de funcionamiento de finalidad regional, y por el que se modifica el Reglamento (UE) núm. 702/2014 en lo relativo al cálculo de los costes subvencionables (DOUE L 156 de 20.6.2017); también por el Reglamento (UE) núm. 2020/972 de la Comisión, de 2 de julio de 2020, por el que se modifican el Reglamento (UE) núm. 1407/2013 en lo que respecta a su prórroga y el Reglamento (UE) núm. 651/2014 en lo que respecta a su prórroga y los ajustes pertinentes (DOUE L 215 de 07.07.2020) y por el Reglamento (UE) núm. 2021/1237 de la Comisión, de 23 de julio de 2021, por el que se modifica el Reglamento (UE) núm. 651/2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (DOUE L 270 de 29.07.2021).