Carlos Padrós
Profesor de Derecho Administrativo. UAB
16 agosto 2024
Las Cortes Generales han empezado la tramitación por vía de urgencia de la nueva Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual. (Iniciativa número 121/000026 en BOCG adjunto). Se trata del mismo texto remitido en diciembre de 2022 que decayó con motivo de la disolución parlamentaria de la XIV legislatura en 2023. En este estado todavía muy preliminar de la discusión del texto en la Comisión de cultura, caben un par de reflexiones generales.
En primer lugar, llama la atención la cuestión de la inestabilidad normativa. De aprobarse, como está previsto, la nueva Ley dentro de 2024 resultará que en un período relativamente corto de tiempo (tres décadas) el sector se ha regido por hasta cuatro leyes distintas: Ley 17/1994, de 8 de junio, de protección y fomento de la cinematografía; Ley 15/2001, de 9 de julio, de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual; Ley 15/2007, de 29 de diciembre, del cine, y la nueva ley que va ahora a aprobarse.
Es cierto que todo cambia muy rápidamente y los modelos de consumo cultural son un buen reflejo de ello. La normativa debe adaptarse constantemente a dichos cambios. Pero también es cierto que no damos tiempo a asentar los cambios normativos al desarrollo de inversiones y proyectos industriales o culturales. En España – aunque no solamente aquí – se abusa de la modificación normativa frecuente lo que puede crear inseguridad y sensación de improvisación constante. Los instrumentos legisltivos deberían tener un carácter más general y abierto que permitiera la adaptación mediante el desarrollo reglamentario.
Esta patología descrita por nuestra mejor doctrina como la época de la legislación motorizada no solamente ocurre en este sector sino que lamentablemente es común a otros muchos. Se recurre con demasiada frecuencia a la legislación como herramienta de superación de problemas que la mayoría de las veces tienen un calado más profundo. Es lo que podríamos llamar como normativismo mágico. Pese a la constitucionalización del principio de seguridad jurídica, las leyes cambian de manera constante y ansiosa. Cada gobierno quiere dejar su impronta y nadie piensa en plazos más largos que los de los propios ciclos electorales.
Por ello, la afirmación de que “esta Ley es una reforma incluída en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuyo objetivo es fortalecer el tejido empresarial, mejorar el clima de inversión y consolidar a España como plataforma de inversión audiovisual y país exportador de productos audiovisuales” no deja de resultar irónica.
También, si bien se piensa, existe una cierta tensión de fondo en lo que quiere regirse por las propias normas. Hay dos visiones del sector cinematográfico que compiten conceptualmente en el diseño normativo: el cine es una expresión de la creación cultural; el cine es una industria cultural del entretenimiento. Si se nos permite la excesiva simplicación, el modelo norteamericano de entretenimiento y el modelo europeo de creación cultural compiten en las ideologías de los distintos gobiernos de turno de manera que la inestabilidad normativa sigue de forma natural a la alternancia política de manera cansina. Lo vemos de forma análoga en la cuestión de la enseñanza de la religión y las sucesivas leyes educativas para general sonrojo de padres y docentes.
En segundo lugar, está la cuestión de fondo de la pretendida cuadratura del círculo. Compiten en un mismo sector tanto grandes producciones como producciones independientes. La cuestión es donde hay que situar el peso de la actividad de fomento. Si se ayuda a los pequeños, resulta más difícil exportar y competir con grandes superproducciones (sobretodo norteamericanas). Si se apuesta por los grandes, se dificulta la emergencia de un enorme talento creativo cinematográfico (especialmente en los últimos tiempos protagonizado por directoras mujeres a las que acertadamente el texto impone una reserva del 35% de la dotación de ayudas).
Además de lo anterior, la actividad de fomento debería manejarse aquí – y en todo caso – con suma delicadeza. En algunos estudios previos, pudimos constatar como los años de mayor dotación presupuestaria destinada al fomento de la cinematografía son los peores años de recaudación en taquilla. (PADROS REIG et al (2006) ”Efectos económicos de la normativa de protección y fomento de la cinematografía en España.” Revista de Administración Pública, 171. Disponible en https://www.cepc.gob.es/sites/default/files/2021-12/26492rap171012.pdf). Si se tiene en cuenta que las producciones son una actividad de riesgo, puede existir la tentación de comportarse de manera insensible al gusto del público si las ayudas son suficientes para asegurar la viabilidad del proyecto. De nuevo es un espinoso debate entre calidad cultural y rentabilidad comercial.
Igualmente en el mismo sentido, si se apuesta por el formato series, se perjudica el metraje tradicional. Y si se apuesta por el modelo de visionado en plataformas, se arrincona el tradicional de exhibición el salas. No parece sencillo a primera vista defender la afirmación de que la actividad cinematográfica y la actividad audiovisual constituyen una unidad que integra las especificidades de los distintos medios de explotación y difusión de las obras audiovisuales. Ambas realidades compiten entre ellas y aunque no se trate de un juego de suma cero, la coexistencia no es fácil. Ello se puede ver, por ejemplo, en la polémica sobre la incorporación de productos de grandes plantaformas – por cierto, ninguna de ellas europea – a los certámenes y festivales de cine “tradicional” que estalló en Cannes en 2017.
Tal vez, consciente el legislador de la enorme potencia de los nuevos formatos, se pretende una reserva de un porcentaje significativo de la dotación del Fondo de Protección a las obras cinematográficas (incluídas las series).
En la cuestión del origen de la obra, se mantiene una cuota del 20% (antes 25%) para la exhibición de cine europeo. En otro estudio previo (PADROS REIG, C., & LOPEZ-SINTAS, J. (2005). “Reflexions entorn de la política catalana de foment de l’oferta cinematogràfica en llengua catalana. Revista De Llengua I Dret, (43). Disponible en https://revistes.eapc.gencat.cat/index.php/rld/article/view/783) pudimos demostrar que el cine europeo (incluído el español) pese a tener una cuota de exhibición del 50% convoca solamente un 20% de los espectadores. El cine de origen norteamericano, por contra, con una cuota del 40% resulta en un 70% de preferencia de los espectadores. Se trata pues de una subocupación de la cuota legal obligatoria lo que supone una distorsión competitiva de los mercados y una imposición forzada del gusto del consumidor, lo que lógicamente desemboca en un perjuicio para los exhibidores que deben programar pases con escaso público.
En definitiva, cuando se profundizan los contenidos y objetivos de la norma, se descubre un cierto voluntarismo que pretende una cosa y la contraria. Como nunca hay que perder la fe y la esperanza, esperemos que los trabajos parlamentarios aborden las cuestiones que exponemos con suficiente profundidad, aunque la tramitación por vía de urgencia augure lo contrario.
El texto recoge, además, temas recurrentes en toda las leyes anteriores: protección del patrimonio cinematográfico; diversidad lingüística, accesibilidad a personas con discapacidad, protección de la propiedad intelectual, entre otros. También un Consejo estatal de composición mixta (Administración y sector) entre cuyas funciones aparece una enigmática función de impulso de mecanismos de conciliación, mediación y arbitraje.