AMAZON versus PEQUEÑOS LIBREROS. El caso francés.
Carlos Padrós Reig
Catedrático de Derecho Administrativo y Derecho de la UE
El sector del libro constituye la expresión de una gran intervención administrativa sobre los precios. El precio de los libros no se fija por el librero – quien muchas veces funge como mero depositario del bien – sino por el editor. Se prohíben, en general, los descuentos y hasta tiempos recientes estaba también prohibida su oferta en grandes superficies comerciales. Nada más lejos, pues, de la dinámica del libre mercado.
En Francia, la ley 81/766 de 10 de agosto de 1981 sobre el precio de los libros, – conocida como la ley Lang – establecía en el art. 1.4 que los libreros minoristas deberán aplicar un precio efectivo de venta al público comprendido entre el 95 % y el 100 % del precio fijado por el editor o el importador y que cuando el libro se envíe al comprador y no se recoja en el comercio de venta al por menor de libros, el precio de venta será el fijado por el editor o el importador.
Por Orden Ministerial de 4 de abril de 2023 (JORF de 7 de abril) se añade una normativa relativa a la tarificación mínima del servicio de entrega de libros. En sus términos literales:
«El importe mínimo de tarificación del servicio de entrega de libros mencionado en el artículo 1, párrafo cuarto, de la Ley de 10 de agosto de 1981[…] será:
— de 3 [euros], impuestos incluidos, para todo pedido que incluya uno o varios libros cuyo valor de compra de libros nuevos sea inferior a 35 [euros], impuestos incluidos;
— de más de 0 [euros], impuestos incluidos, para todo pedido que incluya uno o varios libros nuevos cuyo valor de compra de libros nuevos sea igual o superior a 35 [euros], impuestos incluidos.
La tarifa mínima así fijada se aplicará al servicio de entrega de un pedido, independientemente del número de paquetes que lo compongan. El comprador pagará el servicio de entrega al mismo tiempo que realice el pago del pedido.»
Esta normativa que obliga a los grandes distribuidores de Internet a cobrar por cada envío y, por tanto, elimina la posibilidad de ofrecer el envío gratuito, comprendido la mayoría de las veces en las suscripciones premium, fue objeto de recurso administrativo por parte de Amazon UE ante el Consejo de Estado (máxima instancia de la jurisdicción contencioso-administrativa en Francia). Amazon pedía la nulidad de la Orden Ministerial al considerar que dado que muchos libros son enviados desde almacenes de otros Estados de la Unión a sus compradores finales, se infringirían tanto la Directiva 2000/31 (libre circulación de los servicios de la sociedad de la información procedentes de otro Estado miembro) como la Directiva 2006/123, (libre ejercicio de una actividad económica).
Por su parte, el gobierno galo, a través de su Ministra de Cultura, alega en defensa de la medida que esta normativa nacional se adoptó con el fin de preservar la diversidad editorial y, por consiguiente, la diversidad cultural, por lo que queda fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 en virtud del artículo 1, apartado 4, de esta. Con carácter subsidiario, alega que la diversidad cultural es una razón que permite justificar la prohibición de envíos gratuitos de libros.
Así las cosas, el Consejo de Estado francés, antes de resolver sobre la legalidad de la medida, suspendió el procedimiento y elevó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la UE. En ella se preguntaba si las Directivas eran aplicables por razón del objeto y si la imposición de los 3 euros por cada envío refería a la fase de comercialización y venta y no tanto a la libre circulación (excepción conocida como doctrina Keck e Mithouard).
El TJUE contestó por sentencia de 18 de diciembre de 2025 (Asunto C-366/24), de forma negativa a ambas cuestiones, después de oír las conclusiones del Abogado General Szpunar.
El pronunciamiento judicial europeo, pese a no dirimir la cuestión de fondo (es decir, la compatibilidad de la normativa francesa con el Derecho de la Unión), es importante por cuanto fija la normativa aplicable y avala una especie de excepción cultural para el sector de los libros. En otras palabras, la comercialización de libros puede sujetarse a normas distintas de la ordinaria libre circulación y libre mercado contenidas en las Directivas mencionadas: “en tanto en cuanto la medida nacional pueda considerarse una medida destinada a preservar la diversidad cultural, la compatibilidad de dicha medida con el Derecho de la Unión no puede examinarse a la luz de ninguna de esas dos Directivas.” (apartado 44).
En el segundo aspecto, la sentencia razona que: “la medida nacional de que se trata en el litigio principal, al fijar tarifas mínimas para la entrega de libros que no se recogen en un comercio de venta al por menor de libros que los minoristas de libros deben facturar a los compradores, no regula ni los contratos celebrados entre esos minoristas y los prestadores de servicios de entrega ni los precios o los requisitos que deben respetar dichos prestadores. En cambio, (…) esta medida afecta, en definitiva, al precio global que paga el comprador por adquirir un libro. En efecto, este precio global aumenta en virtud de la citada medida cuando el libro no se recoge en un comercio de venta al por menor de libros, a pesar de que los minoristas solo disponen de un margen de apreciación muy limitado para fijar el precio de dicho libro como tal. Por consiguiente, dado que la medida nacional de que se trata en el litigio principal se refiere específicamente a los minoristas de libros, ya que afecta al precio global de venta del libro, es decir, de una mercancía, debe examinarse exclusivamente a la luz de la libre circulación de mercancías” (apartados 50-52).
En definitiva, la sentencia europea abre la puerta al juego entre restricción y justificación de la restricción por motivos legítimos, como ocurre en cualquier asunto análogo. Hay que recordar que el Derecho primario de la UE no contiene una prohibición absoluta a la restricción del comercio sino una prohibición relativa que puede excepcionarse siempre que se demuestre su fundamento en una “razón imperiosa de interés general”.
Este pronunciamiento, en apariencia de carácter meramente procesal y limitado a determinar qué derecho es aplicable al caso, abre la puerta a la jurisdicción francesa para valorar ese margen de justificación. Y ello se hace precisamente en el Arret de 13 de mayo de 2026 (caso n.º 474378.) donde el Consejo de Estado, recibida la respuesta a su cuestión prejudicial previamente por él planteada, avala la medida nacional restrictiva.
Al imponer 3 euros para la entrega de nuevos pedidos online de libros por un importe inferior a 35 euros, se corrige la estrategia comercial de los principales actores en ventas online consistente en ofrecer costes de entrega casi gratuitos o simbólicos. Según el legislador, esta práctica probablemente debilitaría las librerías independientes y pondría en duda el equilibrio del mercado editorial en Francia. El objetivo es, por tanto, preservar una red de librerías, considerada un elemento esencial del pluralismo cultural y la difusión de la creación editorial en todo el país.
El Consejo de Estado hace recurso de varios instrumentos legales que avalarían su posición.
En primer lugar, la Convención de la UNESCO del 20 de octubre de 2005 sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales que invita a los Estados a tener en cuenta la diversidad cultural en la interpretación y aplicación de otros tratados internacionales.
En segundo lugar, el Consejo de Estado señala que el Parlamento Europeo, en su resolución del 14 de septiembre de 2023 sobre el futuro del sector del libro europeo, subrayó la importancia de los mecanismos de regulación de los precios del libro para preservar la pluralidad editorial y apoyar a las librerías independientes ante el auge del comercio online.
Además, en tercer lugar, la propia jurisprudencia del TJUE reconoce que una política cultural puede justificar ciertas restricciones a las libertades fundamentales del mercado interior. En particular, el Tribunal acepta que la protección de los libros como bienes culturales es un objetivo legítimo capaz de limitar la libre circulación de bienes.
Por todo ello, el Consejo de Estado considera que la introducción deun precio mínimo para la entrega de libros está perfectamente en línea con el objetivo de preservar el pluralismo cultural y la diversidad editorial.
Ahora, resuelta la legalidad de la medida, no es descartable una segunda vuelta al TJUE para que enjuicie – ahora sí – el fondo de la cuestión, es decir, si la medida nacional es legítima – parece claro que sí – y proporcional – puede discutirse si el mismo objetivo podría lograrse con medios menos invasivos de la libre circulación.
Las librerías de proximidad son establecimientos que desempeñan un papel decisivo en la promoción de la lectura, la difusión de obras y las actividades culturales locales. El desarrollo de costes de entrega extremadamente bajos por parte de algunos operadores de comercio electrónico probablemente crearía una distorsión de la competencia en detrimento de las librerías físicas. Aunque ello es así, no es inverosímil pensar que en realidad se trata de dos mercados conexos separados: el de la librería independiente y de proximidad y el de la distribución comercial a gran escala. Cada uno puede contar con unas fortalezas nada desdeñables al igual que pasa con la comercialización especializada de vinos o de alimentación delicatessen frente a grandes superficies.
En definitiva, tanto el TJUE como el Consejo de Estado francés reconocen que puede aceptarse una restricción a la libre circulación de bienes cuando se pretende proteger la diversidad cultural y el pluralismo editorial. La protección de las pequeñas librerías frente al comercio masivo online constituye un objetivo de interés general legítimo ligado a la política cultural de un país.