Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac) de Derecho Administrativo y Derecho de la UE
Universitat Autònoma de Barcelona
11 abril 2023
La organización administrativa española presenta una doble complejidad en materia de Cultura. De una parte, existen distintos niveles administrativos (Estado, Comunidades y entes locales). De otra, la propia naturaleza constitucional de la distribución competencial en materia de Cultura como competencia concurrente permite que cada nivel lleve a cabo una política administrativa de desarrollo y fomento en los varios subsectores del complejo mundo cultural. Esta pluralidad se interpreta la mayoría de las veces como un problema, destacando sus duplicidades, disfunciones o incluso incoherencias. En esta breve entrada queremos, sin embargo, destacar un elemento positivo: el conjunto administrativo como sistema. Para ello, tomamos como ilustración la original iniciativa del Parlamento de Canarias con la aprobación de la Ley 1/2023, de 1 de marzo, del Sistema Público de Cultura de Canarias (BOCAN nº 50, de 13 de marzo de 2023).
- El Derecho como sistema de redes.
Las redes en materia de Derecho o de políticas públicas, conocidas como ‘policy networks’ en terminología inglesa pueden concebirse como una forma peculiar de configuración del poder público en los sistemas jurídicos modernos. (Heritier, Adrienne, “Policy Network Analysis: A Tool for Comparative Political Research”, in Keman, H. Comparative Politics. New Directions in Theory and Method. Amsterdam, 1993).
Los ‘policy networks’ son formas de ejercicio del poder público a medio camino entre dos conceptos opuestos: la descentralización y la jerarquía, que, curiosamente, se encuentran recogidos en el mismo precepto constitucional (art. 103 CE). La ordenación social plural se caracteriza por la ausencia de elementos estructurales fijos que vinculen a los distintos niveles. Por el contrario, las organizaciones jerárquicas presentan unos mecanismos de estructuración fijos y rígidos. Las redes jurídicas, aparecen pues como síntesis de ambos, es decir, como una forma de combinación de los dos paradigmas, de manera que recogen elementos tanto de los unos como de los otros. (Powell, “Neither market nor hierarchy: network forms of organization”, Research in Organizational Behaviour, vol. 12, 1990, p. 295-336; Thorelli, Hans, “Networks: Between Markets and Hierarchies”, Strategic Management Journal, vol. 7, 1986).
Este sistema puede caracterizarse por ser un sistema abierto con un gran potencial para la generación de conocimiento a través de la experimentación que hacen las distintas unidades administrativas. Este paradigma difiere profundamente de la idea tradicional de la Administración pública como una institución central y estable, cuyo cometido es la aplicación de una ley general. Frente a esta idea, se podría construir un nuevo procedimiento de articulación de los intereses públicos plurales en base a una mejor cooperación e intercambio. Para ello deberíamos contemplar el Derecho administrativo como un campo “donde aglutinar la acción pública y privada, sobre la idea de encontrar un sistema de coordinación autoestable que proviniera de los efectos emergentes de la combinación misma, en vez de reglas de ordeno y mando incapaces de organizar la complejidad social.” (Ladeur, K.H., “Network as a Legal Concept in Analysis of European Standard-Setting”, paper presented at the Conference: Social Regulation Through Committees: Empirical Research, Institutional Politics, Theoretical Concepts and Legal Developments. EUI, Florence, December 1996). Las redes como nueva forma de organización administrativa pueden convertirse en la nueva arquitectura de un mundo complejo.
Esta nueva concepción de la organización administrativa como sistema se basaría en la premisa de que nadie es capaz de encontrar las soluciones precisas para articular la creciente complejidad social. Las normas tradicionales pueden evitarse fácilmente a través del forum shopping o del fraude a la Ley. Por ello, la estructura de gobierno de la Administración debería contar con esos puntos de apoyo en la teoría de redes de manera que la formulación de las políticas públicas no pueda imponerse de forma unilateral y absoluta. La defensa de los intereses generales se garantiza mejor con un sistema de red pública que garantice la experimentación y la participación de todos los niveles.
La organización como sistema, además permite una mayor entrada del mundo privado en las manifestaciones culturales donde tan importante es la doble dimensión de abstención-misión. “El sistema de gobierno moderno se caracteriza por métodos decisionales en los que la diferenciación entre territorios y funciones hace que la capacidad pública para tomar decisiones se fragmente hacia sub-sistemas donde surgen varios actores con tareas especializadas y competencia limitada. El resultado es la interdependencia público-privada en la actividad administrativa. Las Administraciones son cada vez más dependientes de la cooperación y la mobilización de recursos externos de actores que se encuentran fuera del ámbito de su control jerárquico estricto. Ello supone una clara ventaja para despolitizar la intervención administrativa en materia cultural y el dirigismo público.
Por todo ello, los conceptos de red en la Administración y de sistema administrativo son útiles para superar la división clásica entre las esferas pública y privada del proceso administrativo. Cada vez más, lo público y lo privado van de la mano en todo tipo de políticas, difuminándose la clara separación de funciones en un proceso de cooperación-confrontación mútuas.
2. La intención de la Ley canaria.
El preámbulo de la Ley destaca la posición central de la Cultura como competencia constitucional. La constitucionalización de la Cultura es, pues, un avance de los textos normativos contemporáneos:
“La aparición de una legislación cultural, parte de la nueva especialidad de un derecho de la cultura cada vez más complejo y afinado científicamente, es, probablemente, una de las grandes señas de identidad de la vida cultural actual. En el Estado de derecho, la legislación fija los principios, los procedimientos y las reglas, y las políticas culturales las realizan. Esta legislación cultural, que fue mínima en el siglo XIX y ceñida a unas incipientes normativas sobre patrimonio histórico y sobre propiedad intelectual, ha terminado por cubrir todas las manifestaciones y contenidos de la cultura no existiendo ya prácticamente campo, asunto o sector que quede al margen de ella.
Sin embargo, lo que más destaca no es tanto la notable amplitud de este grupo normativo como el rango que hoy ha conquistado la cultura al haber ascendido hasta el núcleo central de los textos constitucionales y del derecho internacional. El cambio ha sido extraordinario. Ninguna de las constituciones del mundo en el siglo XIX llegaron a emplear la voz cultura en su articulado, aunque, en justicia, no se debería ignorar que había alguna materia constitucional en la que entonces ya estaba latente la semilla de lo cultural. Claro es, al efecto, el caso de la libertad de expresión en la que la libertad de creación artística, aunque no nombrada, subyacía dentro de ella, como tiempo más tarde sostuvo la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos, que, llegado el siglo XX, no tuvo inconveniente en proteger el arte bajo la cobertura de aquella primera libertad madre. Esta importante senda jurídica la inauguraron algunas constituciones de comienzo de siglo XX (México en 1917 y Weimar en 1919), que se abrieron tímidamente a la presencia de la voz cultura. Pero el cambio clave fue convertir ese concepto en un asunto constitucional, lo que inició, con llamativa vehemencia en el constitucionalismo mundial, la Constitución española de la Segunda República, de 1931. Esta constitución encumbró (artículo 48) el servicio de la cultura como “atribución esencial” de la República (afirmación recuperada por el artículo 149.2 de la actual Constitución, artículo 44.1), es decir, como una indeclinable responsabilidad pública. Asimismo, incluyó la cultura dentro del título de los derechos fundamentales, aun sin utilizar todavía el concepto de derechos culturales, pues no se conocían aún. Este nuevo concepto vendría con la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y los dos pactos internacionales que, en 1966, la transformaron en instrumento jurídico vinculante. Lo que acaecería después fue un imparable crecimiento constitucional, que expresa el nuevo concepto de Constitución cultural. Este desbordamiento constitucional se disparó a partir del último cuarto del siglo XX, en diversas constituciones europeas (como la portuguesa de 1976 y la española de 1978) y, sobre todo, en el área iberoamericana, donde la renovación constitucional ha sido más frecuente. Lo decisivo que decanta este proceso es que la cultura, no sus elementos o sectores, como concepto pleno e integral, se ha convertido en uno de los grandes asuntos constitucionales y va en camino de serlo también del Derecho internacional, aunque es cierto que el recorrido es más lento en el Derecho comunitario europeo. Mejor ejemplo no hay que la cláusula síntesis “vida política, económica, social y cultural” -cristalizada en gran parte de los textos constitucionales y en el propio Estatuto de Autonomía de Canarias, que la recoge en el artículo 37.18- que resume los grandes cuatro conceptos del ámbito pleno de actuación de los textos constitucionales.
Una cuestión de importancia sobresaliente asociada a la entrada de la cultura en las constituciones y en los instrumentos internacionales, es que se ha ido impregnando en estos textos de los valores democráticos y sociales y hasta de los de la propia cultura, y, por ende, su protección ha ingresado en el capítulo de las garantías jurídicas e institucionales propias de los derechos de naturaleza fundamental que, progresivamente, están afianzando la denominación de derechos culturales.”
Este reconocimiento constitucional, sin embargo, no debe suponer la estatalización de las manifestaciones culturales. El poder debe garantizar la Cultura sin dirigirla o manipularla. Debe fomentarla y protegerla al mismo tiempo que se mantiene su autonomía y libertad de creación y expresión. De nuevo, el Preámbulo de la Ley indica que:
“Otro de los rasgos de la situación de la cultura es la opción de radicar en los poderes públicos, por la superior capacidad del Estado democrático y social de satisfacer las necesidades culturales según criterios de servicio público, objetividad, universalidad, igualdad de acceso y pluralismo, la responsabilidad de garantizar el progreso de la vida cultural. Lo que no supone que los poderes públicos deban inmiscuirse en crear cultura por sí mismos, sino que su función, en respeto a la libertad y autonomía de la cultura, es la de generar, promover e impulsar las condiciones y dotarle de las garantías para que crezca libremente y para que puedan acceder a ella las personas y los grupos.
Las normas culturales regulan muy diversas cuestiones. Son, en primer lugar, garantías de derechos y principios para el florecimiento de una vida cultural libre y fecunda, entre los que se encuentran los de libertad, diversidad y pluralismo, igualdad y progreso de la cultura. En segundo lugar, está su función de equilibrar y armonizar intereses públicos y privados, consustanciales a la cultura (un ejemplo palmario es la propiedad intelectual en la que la propiedad del autor/a sobre su creación se armoniza con el acceso a la cultura de los ciudadanos y ciudadanas). Y, en tercer lugar, también la de dirimir conflictos entre intereses privados.
A caballo de las tres funciones anteriores, el derecho cultural cumple otra función de extraordinario valor y que consiste en fijar la arquitectura de las instituciones culturales, función que irrumpió en los tiempos de la Ilustración y que hoy ha alcanzado un soberbio desarrollo. Para comprender su importancia, valga la referencia a tres importantes instituciones clásicas de depósito cultural como son los museos, archivos y bibliotecas. Basta pensar en la colosal pérdida de goce, conocimiento y desarrollo personal que habría supuesto para los y las ciudadanas, y no menos para la sociedad, el que no hubieran existido en los dos últimos siglos esas instituciones que hoy, solo en el territorio del Estado español, pueden superar las dos mil. Esta reflexión no puede esconder los problemas del acceso desigual a la cultura de grandes sectores de la sociedad porque, por el simple hecho de que existan las instituciones culturales, la gente no entra en ellas. Más bien son las instituciones las que tienen que entrar en los ciudadanos y ciudadanas y esa es la gran tarea de las políticas culturales y educativas.
Las instituciones, en definitiva, cumplen la función de estabilizar socialmente y fortalecer en el tiempo valores y bienes culturales que representan intereses sociales, públicos y generales relevantes. La función de la legislación es fundamental: dotarlos de una veste que fije su naturaleza jurídica, sus fines, los medios, recursos y procedimientos de actuación, sus órganos de gestión y de gobierno.”
Y es precisamente en la conjugación de estos dos fenómenos (constitucionalización del derecho a la cultura y respeto a la autonomía y libertad de la misma), donde la organización administrativa como sistema puede ofrecer algunas ventajas. De ahí lo interesante de la originalidad del legislador canario.
“(…) los poderes públicos, al amparo de la cláusula de Estado de derecho, se comprometen a garantizar el libre fluir de las expresiones culturales de la diversidad. El pluralismo cultural supone un paso más, de gran calado jurídico, que es el de ofrecer a la diversidad un marco jurídico proactivo e institucional para que disfrute de mejores condiciones de desenvolvimiento y para contrarrestar los impedimentos y dificultades que, desde otros intereses externos, tienden a erosionarla, a empobrecerla o a impedir su desarrollo. El pluralismo es, pues, una respuesta jurídico-política en el significado más prístinamente democrático de esta palabra (en palabras de la Declaración Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural, del 2001 en su artículo 2, “el pluralismo cultural constituye la respuesta política al hecho de la diversidad cultural”) para garantizar, desde la acción pública e institucional, la pluralidad cultural.
El principio de pluralismo es un principio complejo que se proyecta en diversas dimensiones, como son la política, la territorial, la institucional, la informativa, y en el ámbito de lo cultural también posee un rol fundamental en una sociedad democrática abierta. En lo que interesa ahora señalar, el Estatuto de Autonomía de Canarias es una clara muestra del pluralismo cultural territorial e institucional. Pone en evidencia, en efecto, que son múltiples las administraciones territoriales llamadas expresamente a ejercer competencias en las materias culturales, así como lo son las instituciones culturales adscritas o dependientes de ellas. En efecto, corresponde a la comunidad autónoma la “competencia exclusiva” en materia de cultura (artículo 136 EAC), que también es competencia de los cabildos insulares [artículo 70.2.p) EAC] y de los municipios [artículo 75.5.b) EAC], todo ello sin perjuicio de las competencias que corresponden al Estado en las materias referidas en los artículos 136 y 137 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
La presente Ley del sistema público de cultura de Canarias pretende ofrecer una respuesta nueva a las reflexiones hasta aquí expresadas y activar las numerosas previsiones que el Estatuto de Autonomía de Canarias, en el marco de la Constitución española, recoge ya a tal fin.”
3. Los instrumentos de gestión del Sistema Público de Cultura
La Ley canaria sitúa el centro de gravedad en la idea de sistema porque una de sus premisas es articular al conjunto de administraciones públicas territoriales, de entes del sector público y de instituciones culturales como una red de colaboración, cooperación y coordinación entre todas ellas. Como se ha dicho, las administraciones territoriales que desarrollan sus respectivas competencias culturales en Canarias son expresión de una fórmula de pluralismo político cultural y, por esa misma razón, cada una tiene sus tareas propias en las que, de acuerdo con el artículo 137 de la Constitución española, gozan de autonomía en la gestión de sus respectivos intereses.
Todos los entes del sistema administrativo pueden, en consecuencia, ejercer con autonomía sus competencias propias. Pero, si así lo deciden voluntariamente, pueden también hacerlo de forma conjunta, lo que les abrirá la posibilidad, entre otros beneficios, de alcanzar cotas más altas, de mejorar la eficiencia de los recursos aplicados o de realizar actividades o conseguir objetivos que aisladamente no podrían llevar a cabo o lograr. Es importante destacar cómo el sistema administrativo no modifica ni afecta la atribución competencial sino su ejercicio (art. 3.3) Por otra parte, la singularidad de la cultura, en la que, a diferencia de otras materias, las competencias concurrentes tienen un peso destacado, hace especialmente propicio aplicar estos métodos de acción conjunta. Es altamente llamativa la amplitud de llamadas que realiza el Estatuto de Autonomía en pro de los mecanismos de colaboración y del estímulo de las relaciones interadministrativas en general (estando previstas para las relaciones entre administraciones canarias, con otras comunidades autónomas y con el Estado) aparte de que algunas de dichas llamadas a la cooperación y colaboración aparecen referidas a las materias culturales.
En definitiva, los avances en eficacia y eficiencia que puede aportar el sistema pueden ser notables, pues este es el beneficio del trabajo en red que propugnan los tiempos, habida cuenta de la racionalidad que acompaña a los sistemas como estructuras organizativas. Para ello, se proponen varias herramientas:
- Sistema Público de Cultura: (art. 3.1) El sistema público de cultura de Canarias está integrado por las administraciones públicas de Canarias, que comprenden la Administración autonómica, insular y municipal, así como los entes y organismos autonómicos, insulares y municipales. Igualmente, forman parte del mencionado sistema los organismos públicos, entidades, sociedades mercantiles, fundaciones públicas y consorcios del sector público canario con competencias en materia de cultura o que tengan por objeto o finalidad, directa o indirecta, la creación, producción, adquisición, transmisión, protección, restauración, conservación y exhibición de contenidos culturales, investigación y formación en cultura, así como la gestión, ejecución, apoyo, financiación, promoción, difusión o divulgación de actividades y servicios culturales en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias. También formarán parte del sistema público de cultura de Canarias las personas físicas o jurídicas del sector privado que gestionen servicios públicos culturales, así como los beneficiarios de ayudas y subvenciones públicas del propio sistema. (art. 3.4)
- Comisión de Coordinación (art. 4). Es el órgano administrativo de composición encargado de las tareas de armonización del ejercicio de las competencias de sus integrantes. Está adscrita a la Consejería competente en materia de cultura. La ley regula su composición (art. 4.2) y atribuciones (art. 5)
- Servicio de investigación y Análisis de la Cultura: (art. 25).Adscrito al Instituto Canario de Desarrollo Cultural – actualmente en forma de Sociedad mercantil pública – como centro de estudios, documentación e información. Será el encargado de elaborar y difundir a través de un portal de libre acceso estudios e informes tanto para la ciudadanía en general como para el Comisión de Coordinación y el Consejo Canario de Cultura. Su constitución se prevé en el plazo máximo de un año.
- Marco de Acción estratégica de la Cultura: (arts. 7-11): de elaboración trienal, ha de contener los objetivos a alcanzar y su evaluación tanto general como sectorial. Las administraciones públicas integradas en el sistema público de cultura de Canarias, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, elaborarán anualmente programas de actuación que contendrán las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la correspondiente Administración en materia cultural así como los medios técnicos y recursos humanos y económicos que se destinarán para su desarrollo y ejecución. Los mencionados programas deberán tener en cuenta lo establecido en el Marco de Acción Estratégica de la Cultura de Canarias. (art. 10).
- Red de Equipamientos Culturales de Utilización Pública: (arts. 12-13). Con la finalidad de alcanzar una equilibrada distribución de los equipamientos culturales integrados en la Red de Equipamientos Culturales de Utilización Pública de Canarias, que atienda a los criterios de proporcionalidad y adecuación a la realidad y a las necesidades territoriales y funcionales, así como garantizar su conservación, mantenimiento, custodia, protección y dotación suficiente con pleno respeto la sostenibilidad ambiental, el sistema público de cultura de Canarias mantendrá debidamente actualizado un mapa de infraestructuras culturales de Canarias, para su toma en consideración en la elaboración del Marco de Acción Estratégica de la Cultura de Canarias y en la determinación de los objetivos y líneas de actuación, que es la herramienta cartográfica destinada a analizar, planificar, garantizar la distribución territorial equilibrada de los equipamientos culturales en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias, y a adecuar dichos equipamientos a las necesidades de la cultura (art. 12.3). Forman parte de esta Red: bibliotecas integradas en el Sistema Bibliotecario de Canarias; museos; teatros y otros equipamientos escénicos, centros de arte y culturales; la filmoteca pública; los auditorios; los archivos; así como otros equipamientos culturales no especificados. También pueden integrarse voluntariamente a la Red los equipamientos culturales de titularidad privada.
- Ventanilla Única Cultural Digital. (art. 17.12) El sistema público de cultura de Canarias dispondrá – en el plazo de seis meses – de una Ventanilla Única Cultural Digital, a través de la cual se tramitarán los procedimientos administrativos. Asimismo, pondrá a disposición de ciudadanía la información actualizada, completa y permanente relativa al sistema público de cultura de Canarias y a las actividades y servicios que desarrolla y a la Red de Equipamientos Culturales, y ofrecerá, información detallada en relación con los recursos, actividades, condiciones de acceso, precios en su caso, y los servicios complementarios.
- Consejo Canario de Cultura: (art. 26). Órgano colegiado de asesoramiento y consulta, adscrito a la Consejería pero no integrado en la misma ni orgánica ni jerárquicamente. Su composición se regula en el art. 27.
La Ley despliega hasta 16 obligaciones y deberes del funcionamiento del sistema público: Lealtad, buena fe y confianza legítima; Eficacia y eficiencia; Calidad, objetividad, simplicidad, proximidad a los ciudadanos y ciudadanas y no discriminación; Transparencia; Responsabilidad; Obligación de transversalidad; Adecuación al orden de distribución de competencias, colaboración, Coordinación y cooperación; colaboración con la sociedad civil; servicio a los ciudadanos y ciudadanas; interoperabilidad del sistema público de cultura de Canarias; Ventanilla única Cultural; cooperación con las comunidades autónomas, con la Administración del Estado, con las instituciones europeas y otros espacios culturales; complementariedad; planificación y programación; suficiencia de recursos humanos y económicos.
En relación a este último aspecto, no podemos dejar de destacar la previsión contenida en el art. 23: por Ley, los recursos presupuestarios destinados a las actividades y servicios culturales por parte del Gobierno de Canarias no podrá ser inferior al 2% del presupuesto general de la Comunidad. Esta obligación se modula con una disposición transitoria que aplaza su cumplimiento hasta el presupuesto del año 2030. Los recursos presupuestarios se incrementarán anualmente y de manera progresiva, y nunca por debajo del crecimiento medio del presupuesto general de la Comunidad Autónoma de Canarias, hasta la consecución de la obligación porcentual en 2030.