Hacia una protección legal del cine independiente español en salas
Chus López
Profesor Asociado de Comunicación Audiovisual
Universidad Abat Oliba
jlopezgo@uao.es
Si una cosa ha enseñado este año pandémico es que las salas de cine han logrado ofrecer al público nuevo contenido gracias al papel que ha jugado el cine independiente en la producción y la distribución cinematográfica. A lo largo del pasado año 2020 y el presente 2021, el cine independiente ha resistido a los efectos de la pandemia y ha protagonizado el 93% de los estrenos, acaparando también la pasarela de los premios Goya con diferentes películas y la consagración de Las Niñas.
De hecho, la pasada gala de los Goya ha reconocido la tarea del cine independiente, pues de las cinco películas nominadas a la candidatura de Mejor Película, cuatro han sido producidas y distribuidas de manera independiente. Es el caso de Ane, producida por Amania Films y distribuida por Syldavia Cinema; Sentimental, producida por Imposible Films y distribuida por Filmax; La boda de Rosa, producida por Tandem Films, Turanga Films, Setembro Cine y Halley Productions y distribuida por Filmax, y Las Niñas, producida por Inicia Films y BTeam Pictures y también distribuida por esta última.
En el pasado año, con una pérdida acumulada en la recaudación de un 73% respecto al 2019, han sido las productoras y las distribuidoras independientes las que han llenado el vacío que ha dejado la inactividad de las majors, debido a los efectos de la pandemia y a su política en el retraso de sus estrenos debido a sus intereses a nivel mundial. Ante esta situación, ADICINE, la Asociación Distribuidores Independientes Cinematográficos, ha reclamado cambios. La principal proclama pasa por establecer un cambio en el sistema de puntuación que exige el Instituto de Cine, ICAA, para la concesión de las ayudas a la producción. El sistema de sondeo y de puntuación no garantiza la transparencia y juega a favor de la presión ejercida por parte de las majors, sabedoras de su peso en el mercado de la exhibición cinematográfica en nuestras salas. También se reclama un papel más activo por parte de Televisión Española a la hora de comprar más títulos de producción independiente nacional, conllevando el inicio para un cambio de paradigma significativo en la proyección de contenidos audiovisuales en la cadena pública.
No tan sólo nos referimos al cuarteto de películas que han protagonizado las nominaciones de los Premis Goya, sino a películas como El inconveniente, No matarás, Los Europeos, Baby, Cartas Mojadas, Falling o My Mexican Bretzel y un largo etcétera de títulos que se han convertido en fundamentales para que las salas de cine aguantaran el tipo durante este largo año pandémico y no tuvieran que bajar la persiana. Según datos de ADICINE, se ha distribuido un 50% más de cine español que en el 2019 y se ha recaudado un 30% más a pesar de que la recaudación ha sufrido una caída en términos generales del 70% respecto a un año precedente con cifras similares a históricos de recaudación.
Mientras tanto, las majors han ido retrasando sus estrenos sin tener en cuenta la dependencia de las salas españolas respecto a su contenido y, como consecuencia, de su cuenta de resultados. La falta de sensibilidad por parte de estos entes globales respecto a la subsistencia del tejido empresarial en el sector de la exhibición del cine español y la excesiva dependencia del sistema de salas respecto a un tipo de contenido nos lleva a plantearnos si realmente debemos seguir apostando por este modelo de exhibición, tan cuestionado y denostado.
El aumento en la demanda de cine independiente español conlleva un dato para la esperanza y situa a nuestro cine en un papel más que significativo para dibujar propuestas de mejora en su protección y promoción en favor del consumo de los espectadores. Como ya indicábamos en el anterior artículo referente a la Ley General de Comunicación Audiovisual, el anteproyecto obliga a las grandes plataformas audiovisuales a la producción, promoción y visibilidad de obras europeas. En este caso, creemos que la única forma para conseguir que se mantenga el protagonismo del cine independiente y, por tanto, de un tejido empresarial de gran valía cultural, es por medio del establecimiento de cuotas obligatorias para la exhibición en la actual Ley del Cine.
La última medida aprobada, el nuevo Real Decreto 1090/2020, de 9 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, no entraña cambios significativos en esta línea. El nuevo texto tan sólo incluye medidas dirigidas a favorecer la actividad cinematográfica y audiovisual, como medidas de carácter procedimental y de mejora de aspectos técnicos. En Sección I. Página. 112851 del texto completo, se establecen nuevos criterios para favorecer el cine hecho por mujeres, la producción de documentales, el cine de animación y las coproducciones con países latinoamericanos. Además, se refuerza el respaldo a los cortometrajes, a las películas en lenguas cooficiales distintas al castellano y a las obras de creadores noveles:
“Por último, se aumenta el límite máximo de ayudas que pueden recibir las obras audiovisuales difíciles, que se fija en los siguientes porcentajes del coste reconocido: Los cortometrajes pasan del 75 % al 85 % de dicho coste. Las obras de los nuevos y nuevas realizadoras, con un límite actual del 70 %; las obras en lenguas cooficiales, con un límite actual del 60 %; y el nuevo supuesto de las obras dirigidas por personas con discapacidad pasan a alcanzar todas ellas el 80 %. Los nuevos supuestos de obras realizadas exclusivamente por directoras, de obras de especial valor cultural, de documentales y de obras de animación podrán alcanzar ayudas de hasta el 75 % del coste reconocido, y, finalmente, las obras realizadas en régimen de coproducción con países iberoamericanos podrán alcanzar ayudas de hasta el 60 % de dicho coste.”
Estas medidas distan mucho de dar un espaldarazo al cine independiente español, con muchas dificultades añadidas por el efecto de la pandemia en las estructuras empresariales pequeñas y medianas que sustentan estas iniciativas. Dado el protagonismo que ha tenido durante la pandemia y el esfuerzo de los profesionales que hacen posible estas películas, sería recomendable poder establecer ciertas limitaciones legales al contenido cinematográfico de las majors que llega a nuestras salas y garantizar su presencia en las carteleras con cuotas obligatorias por ley. La solución no sólo pasa por emular el caso francés, que siempre ronda año tras año entre el 40% o el 50% de representación del cine galo en taquilla, sino por saber exportar nuestros títulos al extranjero.
La consagración de títulos como Las Niñas y el resto de los candidatos a Los Goya nos permiten gozar de una oferta cultural diversa en temáticas, en procedencias, en territorios, incluso en lenguas. El problema no sólo pasa por la producción de estas películas, que también, si no en su grado de representación, de promoción y de difusión en taquilla. Las cifras de la pandemia dibujan un panorama desolador para la exhibición cinematográfica en salas, pero nos abre una puerta para justificar que la defensa de la diversidad cultural y cinematográfica repercute directamente en más espectadores y en más proyección y revierte en la consolidación de un sector cinematográfico diverso representado por la pequeña y la mediana empresa, por trabajadores del audiovisual.
Con películas situadas en Aragón, Las Niñas, en el País Vasco, Ane o Aquelarre, en la Comunidad Valenciana, La Boda de Rosa o en Cataluña, El año del descubrimiento, Goya al Mejor Documental y al Mejor Montaje, la importancia en la defensa de diversidad cultural y audiovisual repercute directamente en la creación de puestos trabajos enraizados en el territorio y, además, nos aleja de la dependencia y la indiferencia de grandes empresas situadas a kilómetros y kilómetros de nuestras salas y que responden a otros intereses. Hasta el momento, y debido a su posición dominante en el mercado, la única forma eficaz de lograr un cambio es a través de las cuotas de representación del cine independiente en salas, a través de la ley.
Real Decreto 1090/2020, de 9 de diciembre.
https://www.boe.es/boe/dias/2020/12/10/pdfs/BOE-A-2020-15877.pdf
ADICINE, Asociación Distribuidores Independientes Cinematográficos.
Martínez, Luis. El cine independiente resiste a la pandemia, protagoniza el 93% de los estrenos y acapara los Goya, El Mundo 3 de febrero de 2021.
https://www.elmundo.es/cultura/cine/2021/02/03/601a925afc6c83513b8b45a4.html
Bermejo, Andrea G. 2020, el año en el que el cine independiente salvó a las salas españolas. Cinemanía, 3 de febrero 2021.
Anteproyecto de Ley General de Comunicación Audiovisual (LGCA)
Chus López
Profesor Asociado de Comunicación Audiovisual
Universidad CEU Abat Oliba
jlopezgo@uao.es
El anteproyecto de Ley del Audiovisual promovido por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital nace bajo el amparo de la ‘Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa’, aprobada el 6 de mayo de 2015. La Comisión Europea publicó el 25 de mayo de 2016 una propuesta legislativa para modificar la citada Directiva 2010/13/UE.
Dentro del texto preliminar, se describe como Objeto de la ley:
“TÍTULO PRELIMINAR
Disposiciones generales
Artículo 1_Objeto.
- El objeto de esta Ley es regular la comunicación audiovisual de ámbito estatal, así como la prestación del servicio de intercambio de vídeos a través de plataforma.
- Se establecen las normas básicas para la prestación del servicio de comunicación audiovisual, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales en sus respectivos ámbitos.”
El impulso de la nueva ley se enmarca en un mercado de condiciones cambiantes que se está modificando tanto en el consumo como en el acceso a los contenidos audiovisuales. En territorio español se está produciendo un fenómeno de aumento exponencial del mercado digital. Tanto es así, que la consultoría especializada en el sector de la comunicación, Barlovento Comunicación, sitúa que los hogares españoles que han contratado alguna modalidad de pago alcanzan por primera vez los 10 millones de usuarios, lo que supone el 53,8% de la población.
La configuración del mercado está protagonizada por dos tipos de categorías: por un lado, por las plataformas OTT y las plataformas de pago tradicional. En la primera tipología encontramos aquellas plataformas que congregan un mayor número de usuarios y que se han convertido, por sus cifras de suscripción, en un fenómeno en nuestro territorio. Es el caso de Netflix, Amazone Prime Vídeo, HBO, DAZN, Movistar Lite, Sky, Youtube Premium, Filmin, Apple TV+, Milete Plus, Atreplayer Premium, Facebook Watch, FlixOlé o StarzPlay. La concreción de su volumen de negocio respecto al total es de un porcentaje del 38,7% de los hogares, un espectro aproximado de consumo de 16.395.000 de personas. En la segunda categoría, destacan los nombres de operadores con un menor número de suscriptores, como es el caso de Movistar+, Vodafone, Orange TV, Euskaltel, Telecable y R, presentes en un 27,8% de los hogares españoles.
El índice de popularidad de Netflix la convierte en la plataforma preferida con un total de 14,1 millones de personas, ya sean abonados o no. La reputación de la plataforma alcanza a un segmento significativo de población de adultos de entre 35 a 44 años, que representan el 21% de su audiencia total, su público más numeroso. De esta notable porción de público, son las mujeres las principales usuarias, con el 52%.
De hecho, complementando las preferencias del público, aportadas por la consultora Barlovento Comunicación, Gabinete de Estudios de Comunicación Audiovisual (GECA), encuesta realizada entre el 13 y el 20 de octubre a 1.000 personas mayores de edad con acceso a las principales plataformas de streaming de España, encumbra a Netflix como la plataforma más contratada, con una cuota de mercado del 67,3%. En segunda posición le sigue muy de cerca Amazon Prime con un 62%. La evolución del mercado ha conllevado que HBO España, con un 27,3% de las contrataciones, y Disney + con un 21,3%, les sigan el ritmo con porcentajes más modestos, pero que a la vez, nos permiten completar el cuadro de las cuatro plataformas que concentran la mayoría de la oferta en el mercado audiovisual y digital del territorio español.
Ante esta realidad, la pandemia del COVID19 ha conseguido acelerar los procesos de transformación de las plataformas digitales, llevando a un aumento significativo del consumo de estas plataformas. Según los datos del portal especializado en cifras, Statistia, en España el acceso a las plataformas de contenidos audiovisuales se incrementó en el primer fin de semana de confinamiento tras el decreto del estado de alarma, el 17 de marzo de 2020, en un 108% respecto al fin de semana previo.
En este sentido y con motivo de la tramitación del Anteproyecto de Ley, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) manifiesta que:
‘La modificación de la LGCA se produce en unas condiciones muy concretas y muy cambiantes del mercado, y de acceso y consumo de los contenidos audiovisuales. Los nuevos tipos de contenidos, como los vídeos cortos o el contenido generado por los usuarios, tienen cada día más importancia. Además, han surgido nuevas modalidades de servicios audiovisuales, como ciertos prestadores de servicios de comunicación audiovisual que se soportan en plataformas de intercambio de vídeos (influencers o prescriptores de opinión) a cuyos contenidos se accede a través de plataformas como Youtube, Tik Tok, Instagram TV o Twitch. La irrupción o consolidación de estos nuevos agentes que operan sobre Internet, requiere de un marco jurídico actualizado que refleje el progreso del mercado y que permita lograr un equilibrio entre el acceso a los servicios de contenidos en línea, la protección del consumidor y la competencia.’
La promulgación del instrumento legislativo pretende armonizar el mercado existente, dando prioridad a la protección del consumidor y a la regulación de la competencia, incorporando elementos que permitan el control de nuevos operadores que se sumen a esta actividad. La CNMC manifiesta que existe un peligro de concentración del sector en pocas manos, conllevando, por tanto, a una clara homogeneización en la oferta de contenidos culturales y audiovisuales online, en perjuicio de la pluralidad y la diversidad cultural de los países europeos donde operan estas plataformas, entre ellos, España.
Por esta razón, el Anteproyecto de la LGCA recoge en el Capítulo III “Promoción de obra audiovisual europea” la obligatoriedad por parte de las plataformas de fomentar la promoción de la obra audiovisual europea, los requisitos de definición, su cuota de representación en el catálogo general de las plataformas y la financiación de las mismas. Dentro de la Sección 2ª “Obligación de Cuota de Obra Audiovisual Europea”, en los artículos 112, 113 y 114, se desgranan los porcentajes obligatorios que las plataformas deben garantizar para preservar la representación de la pluralidad y de la diversidad de contenidos de origen europeo.
“Artículo 113. Cuota de obra audiovisual europea en el servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal.
- Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal reservarán a obras audiovisuales europeas el cincuenta y uno por ciento del tiempo de emisión anual de su programación. 2. El cincuenta por ciento de la cuota prevista en el apartado anterior se reservará a obras en la lengua oficial del Estado o en alguna de las lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas.
- El diez por ciento del tiempo de emisión total se reservará a obras europeas de productores independientes del prestador del servicio y la mitad de ese diez por ciento deberá haber sido producida en los últimos cinco años.
- Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal que presten servicios de forma exclusiva para su recepción en otros Estados miembros de la Unión Europea estarán exceptuados de cumplir con los apartados 2 y 3 del presente artículo.
- El tiempo de emisión a que se refiere el presente artículo se computará con la exclusión del dedicado a noticiarios, acontecimientos deportivos, juegos y comunicaciones comerciales audiovisuales.
Artículo 114. Cuota de obra audiovisual europea en el catálogo del servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición.
- Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición reservarán a obras europeas el treinta por ciento del catálogo.
- El cincuenta por ciento de la cuota prevista en el apartado anterior se reservará a obras en la lengua oficial del Estado o en alguna de las lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas.
- Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición que presten servicios de forma exclusiva en otros Estados miembros de la Unión Europea estarán exceptuados de cumplir con lo dispuesto en el apartado 2 del presente artículo. 4. Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo a petición garantizarán la prominencia de dichas obras europeas en sus catálogos. “
Por tanto, las plataformas reservarán a obras audiovisuales europeas el 51% del tiempo de su emisión. En particular, el 50% de este porcentaje será para lenguas oficiales en España y, del mismo, el 10% se reservará a obras de productores independientes. Por otro lado, las plataformas de Video of Demand (VOD) reservarán el 30% de su catálogo a obras europeas y el 50% de esa cantidad será para lenguas oficiales en España. Estas obligaciones no se aplicarán a los prestadores establecidos en España que dirigen sus servicios exclusivamente a otros Estados Miembros de la Unión Europea.
La CNMC será la encargada de velar por el correcto cumplimiento de las obligaciones de la cuota europea por parte de los prestadores de servicios de comunicación audiovisual con sede en otros Estados miembros de la Unión Europea y que dirigen sus servicios a nuestro territorio. El cumplimiento de estas cuotas conlleva un punto de inflexión para el seguimiento de las actividades en el comportamiento de las plataformas audiovisuales y digitales en nuestro país, acostumbradas a una actividad sin constricciones y dedicada a la creación de contenidos con la finalidad de incrementar su cuenta de resultados.
Las consideraciones incorporadas en la ley nos permiten dilucidar una constante preocupación por mantener la pluralidad y la diversidad cultural en un sector audiovisual en auge exponencial y, por el momento, sin ningún tipo de regulación al respecto. Veremos como las plataformas responden al seguimiento de estas obligaciones, ya que también se suma la obligación de financiar obras audiovisuales europeas dentro de la Sección 3ª “Obligación de financiación anticipada de obra audiovisual europea”, tal como dispone el artículo 115:
“Artículo 115. Obligación de financiación anticipada de obra audiovisual europea.
- Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal o a petición de ámbito estatal o autonómico y los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisivo lineal o a petición establecidos en otro Estado miembro de la Unión Europea que dirigen sus servicios a España y cuyos ingresos devengados en el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, obtenidos en el mercado audiovisual español sean iguales o superiores a diez millones de euros estarán obligados a financiar anticipadamente obra audiovisual europea.
- La cuantía de la obligación de financiación anticipada de obra audiovisual europea prevista en el apartado anterior se determinará sobre la base de los ingresos obtenidos en el mercado español.
- La obligación prevista en el apartado primero se podrá cumplir a través de la participación directa en la producción de las obras, mediante la adquisición de los derechos de explotación de las mismas o mediante la contribución al Fondo de Protección de la cinematografía cuya gestión le corresponde al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales conforme al artículo 19.3 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
- La contribución al Fondo de Protección de la cinematografía por parte de los sujetos obligados se imputará en primer término a financiación realizada en producción de obra audiovisual por parte de productores independientes, salvo indicación en contrario o que la cantidad exceda la inversión que deba realizarse por tal concepto. 5. No computará a los efectos de cumplimiento de la obligación de financiación anticipada de obra audiovisual europea la producción o la compra de derechos de películas que sean susceptibles de recibir la calificación X de conformidad con la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.”
A efectos prácticos, los prestadores de servicio con una facturación en España superior a cincuenta millones de euros al año deberán destinar un 5% de estos ingresos a la financiación de obra audiovisual europea, o en su defecto, a la contribución al Fondo de Protección de la Cinematografía. En estas cifras, un mínimo del 70% se deberá destinar a financiar obras audiovisuales de productores independientes y un mínimo del 40% a financiar películas cinematográficas de productores independientes de cualquier género en cualquiera de las lenguas oficiales de España.
En su caso, los operadores con ingresos inferiores a los 50 millones de euros al año, destinarán el 5% de sus ingresos a la financiación de obra audiovisual europea, a la compra de derechos de obra audiovisual europea terminada o a la contribución al Fondo de Protección de la Cinematografía. Como mínimo el 70% se debe destinar a financiar obras de productores independientes. Y, finalmente, los prestadores de servicio que tengan una facturación en España por debajo de los diez millones de euros estarán exentos de cumplir este requisito.
Está por ver la efectividad de estas obligaciones, así como otras consideraciones destacables del Anteproyecto de LGCA, como son la protección de los menores sobre contenidos perjudiciales, la limitación horaria de comunicaciones comerciales audiovisuales, la extensión de disposiciones aplicables para la regulación del sector o la garantía de accesibilidad para erigirse como un medio de participación en la vida social y cultural. Sin embargo, los requisitos de obligatoriedad para la preservación de la diversidad y la pluralidad cultural y audiovisual europea nos parecen un mecanismo eficaz para contrarrestar el efecto negativo de los algoritmos utilizados por estas plataformas a la hora de decidir la tipología de contenidos sensibles de ser producidos.
La creación audiovisual no tiene que medirse únicamente por su rendimiento económico o su impacto social en número de visualizaciones, ya que estaríamos perdiendo un rango elevado de obras culturales que aportan valor cultural y enriquecimiento social a nuestras culturas, pero también a nuestras sociedades. La incorporación de la obligatoriedad en los principios de diversidad cultural granjea la posibilidad de seguir sumando innovación y desarrollo a los contenidos audiovisuales por crear. De esta manera se incentiva un número de producciones constante y se afianza el protagonismo de la producción independiente. A la vez, se permite su subsistencia, así como el crecimiento económico y cultural de los sectores audiovisuales de las regiones europeas.
El Anteproyecto de LGCA establece pautas claras para promover y defender la diversidad y la pluralidad cultural dentro de los contenidos producidos, financiados y promocionados por las plataformas audiovisuales en territorio europeo. La cultura audiovisual y digital debe representar las múltiples realidades de las regiones de Europa para permitir la manifestación, la reinterpretación, la creación y el desarrollo de manifestaciones artísticas y culturales que fomenten el espíritu crítico y aporten elementos para la reflexión identitaria a nivel individual como colectivo.
No obstante, aunque es necesaria esta defensa, debemos tener en cuenta que hay que garantizar el acceso a la cultura por parte de toda la ciudadanía mediante un dominio público amplio, democrático, diverso, inclusivo y de calidad. Si dejamos en manos de los proveedores de servicio audiovisual y digital la principal fuente de desarrollo audiovisual de nuestros territorios, seremos cómplices del secuestro de una de las manifestaciones contemporáneas más importantes de nuestra cultura actual en manos privadas. Únicamente, aquellas/os ciudadanas/os que se permitan el pago de una suscripción podrán tener acceso a la cultura, con lo que estaremos vulnerando derechos constitucionales en favor de la posición de estas plataformas. Ante esta situación, es necesario que el Anteproyecto de LGDA recoja estas medidas y sean ampliadas y complementadas con medidas que garantizan en el tiempo el derecho de la ciudadanía al acceso de estos contenidos producidos, financiados y promocionados; de lo contrario, estaremos fomentando una cultura de suscriptores.
Barlovento Comunicación (2020). Informe Barlovento: Análisis de las OTT y TV de Pago en España, 27 de abril del 2020. https://www.barloventocomunicacion.es/informes-barlovento/analisis-ott-tv-pago-espana/
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (2021). La CNMC publica el informe sobre el Anteproyecto de Ley General de Comunicación Audiovisual. 13 de enero 2021. https://www.cnmc.es/prensa/ipn-ley-audiovisual-20210113
Gabinete de Estudios de Comunicación Audiovisual (GECA) (2020). 6ª oleada del Barómetro OTT, 3 de noviembre del 2020. https://twitter.com/GECAtv/status/1323609060529360897 Ver también Cine&Tele (2020). “El Barómetro OTT de GECA sitúa a Amazon Prime Video y HBO como las plataformas que más crecen”. Cine&Tele, 3 de noviembre de 2020. https://www.cineytele.com/2020/11/03/el-barometro-ott-de-geca-sitia-a-amazon-prime-video-y-hbo-como-las-plataformas-que-mas-crecen/
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. El Gobierno presenta a audiencia pública el Anteproyecto de Ley General de Comunicación Audiovisual, 6 de noviembre de 2020.
https://portal.mineco.gob.es/es-es/comunicacion/Paginas/201106_np_audiovisuales.pdf.aspx
Statista (2020). COVID-19: aumento del uso de plataformas de streaming por país 2020, 3 de junio de 2020. https://es.statista.com/estadisticas/1108893/covid-19-aumento-del-uso-de-plataformas-de-streaming-por-pais/
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. El Gobierno presenta a audiencia pública el Anteproyecto de Ley General de Comunicación Audiovisual, 6 de noviembre de 2020.
https://portal.mineco.gob.es/es-es/comunicacion/Paginas/201106_np_audiovisuales.pdf.aspx
Obras audiovisuales difíciles y otras modificaciones al reglamento de la Ley del Cine.
Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea
Universidad Autónoma de Barcelona
carlos.padros@uab.cat
La vigente Ley 55/2007, de 28 de diciembre del cine (BOE nº 312, de 29 de diciembre de 2007), fue objeto de desarrollo reglamentario con la aprobación del Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre (BOE nº 291, de 05 de diciembre de 2015). Este reglamento ha sido ahora objeto de modificación con la aprobación del Real Decreto 1090/2020, de 9 de diciembre (BOE nº 322 de 10 de diciembre de 2020). De la cadencia de la evolución normativa podemos destacar anecdóticamente que: se tarda mucho tiempo en desarrollar reglamentariamente una Ley (8 y 5 años respectivamente) y que diciembre es un buen mes para la producción normativa del sector.
El Real Decreto 1090/2020 que suscita aquí nuestro comentario realiza modificaciones varias que agrupamos en dos categorías: actualizaciones técnicas en materia de procedimiento administrativo y regulación de cuestiones de fondo. Respecto de las primeras, en las que no vamos a detenernos aquí, se trata de adaptar algunos procedimientos administrativos a la nueva legislación administrativa general (Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Ello afecta al procedimiento electrónico para cumplir con las obligaciones de control de taquillaje (se deroga el art. 4.b) y el Anexo II de la Orden CUL/1772/2011, de 21 de junio ); a la comunicación al público de la calificación de las películas por grupo de edad o al procedimiento sancionador aplicable en caso de incumplimiento. Pese a su innegable interés, no constituyen el objeto de estas breves páginas.
En cuanto a la regulación de fondo, podemos dividir el análisis en dos cuestiones: el régimen de las coproducciones internacionales y la fijación de criterios para calificar una creación como “obra audiovisual difícil”, aspecto de relevancia en la aplicación de la política subvencionadora y fiscal del sector.
I. Coproducciones internacionales
La modificación del Reglamento produce una flexibilización del régimen de aprobación de las coproducciones internacionales. Así, se modifican los artículos 10 y 11 del Reglamento con la siguiente nueva redacción:
«art. 10.1. b) Que se realicen por personal creativo, según la definición del artículo 4.j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, que posean la nacionalidad de alguno de los países a los que pertenecen las empresas coproductoras. No obstante, se permite que hasta un 15 % del citado personal sea de nacionalidad de un país no perteneciente a la Unión Europea o no perteneciente a los países coproductores.»
«art. 10.2. Las solicitudes de aprobación de una coproducción internacional que se dirijan al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales se presentarán a través de la sede electrónica del Ministerio de Cultura y Deporte, según el modelo que estará disponible en la citada sede.
A la solicitud se acompañará:
a) Documento acreditativo de la cesión del autor o autores del guion o, en su caso, de la opción o cesión de la obra preexistente, y certificación acreditativa de la inscripción del guion en el Registro de la Propiedad Intelectual.
b) Guion de la película cinematográfica o de la otra obra audiovisual y plan de rodaje.
c) Presupuesto económico del proyecto, según modelo oficial, indicando las partidas y conceptos que corresponden a cada país participante en la coproducción.
d) Relación nominal del personal creativo según la definición del artículo 4.j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, con expresión de su nacionalidad.
e) Contrato de coproducción en el que se especificarán los pactos de las partes relativos a los diferentes extremos que se regulan en este real decreto, con indicación precisa de la participación de cada empresa coproductora, las aportaciones de personal creativo según la definición del artículo 4.j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico, las transferencias dinerarias de cada empresa coproductora y el reparto de mercados y beneficios. Cuando el contrato de coproducción esté redactado en lengua distinta al castellano, se presentará, además, una traducción del mismo a esta lengua.»
Se añade un nuevo apartado 4 al artículo 10, que queda redactado de la siguiente manera:
«4. La aprobación de las coproducciones financieras se podrá solicitar con el rodaje iniciado o finalizado, pero siempre antes de la solicitud de la calificación y nacionalidad de la obra. Será necesario, además, que se admita la aprobación en estos mismos términos por el país o países coproductores.»
«art. 11. 2. Cada parte en la coproducción deberá hacerse cargo, como norma general, de los gastos correspondientes al personal creativo según la definición del artículo 4 j) de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, y resto de personal técnico de su propia nacionalidad y no se reconocerán como aportaciones de la parte española a efectos de reconocimiento de coste, las partidas y conceptos que en el proyecto figuren a cargo de otro país coproductor.
A efectos de las ayudas públicas que pudiera generar en su día la película cinematográfica u otra obra audiovisual, podrá integrar el coste asumido por la empresa coproductora española o empresa no española nacional de estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo con sucursal en España, la participación de personal creativo que haya sido admitida como excepción según lo dispuesto en el artículo 10.1.b) siempre que se trate de personal perteneciente a países de la Unión Europea. No se reconocerán como parte del coste español los gastos derivados de personal perteneciente a países extracomunitarios, salvo que dicho personal posea tarjeta o autorización de residencia en vigor en España.»
Las (pocas) novedades se hallan en admitir un mayor porcentaje de personal creativo y técnico de un país no co-productor o de nacionalidad no UE, que pasa del 10 al 15% en la nueva redacción. Además, el artículo 11.2 permite incluir dentro del cálculo del coste asumido por la productora española, el anterior porcentaje del 15% siempre que el personal sea o bien nacional de otro Estado miembro de la Unión o esté el posesión de autorización o tarjeta de residencia en España. En sentido inverso, cuando la co-producción utilice la excepción del art. 10 (personal que no sea de la nacionalidad de la co-productora), no podrá sumarse en el coste subvencionable cuando el personal no sea europeo o no resida en España.
Esta exigencia de nacionalidad parece compatible con las prohibiciones del Reglamento (UE) 651/2014, de la Comisión de 17 de junio de 2104 que impone ciertas restricciones a la capacidad de las autoridades nacionales de “territorializar” el gasto. En concreto se prohíbe la reserva exclusiva de las subvenciones a los nacionales del país o a las empresas que estén registradas en España.
Finalmente, según se explicita en la exposición de motivos del Real Decreto “se promueve la aprobación de las coproducciones financieras, en línea con las prácticas del mercado internacional. Por ello, donde el artículo 12 exigía la obtención de la aprobación del país de co-producción mayoritaria, ahora se limita a establecer que el proyecto debe estar en condición de ser considerado como tal (sin la aprobación previa). Se trata, en definitiva, de un reconocimiento de la competencia internacional que existe en el sector y de facilitar administrativamente la realización de co-producciones financieras donde solo se aporta un porcentaje de capital (entre el 10 y el 25% del presupuesto).
II. Obras audiovisuales difíciles
El Real Decreto 1090/2020 modifica también el apartado 2 del artículo 21 a la vez que añade al mismo dos apartados 3 y 4, que quedan redactados de la siguiente manera:
«2. De acuerdo con las disposiciones de la Unión Europea en esta materia, se exceptúan de la aplicación de estos límites las producciones que tengan la consideración de obra audiovisual difícil. Tendrán la consideración de obra audiovisual difícil:
a) Los cortometrajes, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 85 % del coste reconocido.
b) Las obras audiovisuales dirigidas por una persona que no haya dirigido o codirigido más de dos largometrajes calificados para su explotación comercial en salas de exhibición cinematográfica cuyo presupuesto de producción no supere 1.500.000 euros, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 80 % del coste reconocido.
c) Las obras audiovisuales rodadas íntegramente en alguna de las lenguas cooficiales distintas al castellano que se proyecten en España en dicho idioma cooficial o subtitulado, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 80 % del coste reconocido.
d) Las obras audiovisuales realizadas exclusivamente por directores o directoras con un grado de discapacidad igual o superior al 33 % reconocido por el órgano competente, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 80 % del coste reconocido.
e) Las obras audiovisuales realizadas exclusivamente por directoras, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
f) Las obras audiovisuales con un especial valor cultural y artístico que necesiten un apoyo excepcional de financiación según los criterios que se establezcan mediante Orden Ministerial o en las correspondientes convocatorias de ayudas, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
g) Los documentales, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
h) Las obras de animación, cuyo presupuesto de producción no supere 2.500.000 euros, que podrán recibir ayudas públicas hasta el 75 % del coste reconocido.
i) Las obras audiovisuales realizadas en régimen de coproducción con países iberoamericanos que podrán recibir ayudas públicas hasta el 60 % del coste reconocido a la parte española.
3. A la hora de determinar si se respeta la intensidad máxima de ayuda habrá que tener en cuenta el importe total de las medidas de ayuda pública a la actividad o proyecto subvencionados, independientemente de si la subvención se financia con fondos locales, regionales, nacionales o de la Unión Europea. A estos efectos, se atenderá a los fondos gestionados directamente por la Unión Europea que tengan la consideración de ayudas, así como a los incentivos fiscales, que las empresas productoras hayan podido obtener. No obstante, los fondos otorgados directamente por los programas de la Unión Europea sin la participación de los Estados miembros en la decisión de subvención no son recursos estatales, por lo que las ayudas concedidas en virtud de los mismos no se tienen en cuenta a la hora de analizar si se respetan los límites de subvención.
4. En ningún caso el montante total de las ayudas, ingresos, recursos y subvenciones a percibir, directas o indirectas y cualquiera que sea su origen, puede superar el coste de la actividad subvencionada.»
Las novedades que se introducen pueden agruparse nuevamente en dos categorías. De una parte, el apoyo de las obras difíciles varía su límite de manera que los cortometrajes pasan del 75 al 85% (apartado a)); las obras de directores noveles del 70 al 80 % (a la vez que el presupuesto máximo se quintuplica (de 300.000 a 1.500.000); y las rodadas en lenguas cooficiales del 60 al 80% del coste. Para la cuestión de los límites cuantitativos se establecen también las siguientes reglas: A la hora de determinar si se respeta la intensidad máxima de ayuda habrá que tener en cuenta el importe total de las medidas de ayuda pública a la actividad o proyecto subvencionados, independientemente de si la subvención se financia con fondos locales, regionales, nacionales o de la Unión Europea. (apartado 3); y en ningún caso el montante total de las ayudas, ingresos, recursos y subvenciones a percibir, directas o indirectas y cualquiera que sea su origen, puede superar el coste de la actividad subvencionada (apartado 4)
No termina de entenderse muy bien la coherencia interna del precepto respecto a los fondos UE. De una parte se dice que el tope máximo debe computar el importe de todas las subvenciones recibidas, con independencia de su origen. Sin embargo, acto seguido, se menciona que; “No obstante, los fondos otorgados directamente por los programas de la Unión Europea sin la participación de los Estados miembros en la decisión de subvención no son recursos estatales, por lo que las ayudas concedidas en virtud de los mismos no se tienen en cuenta a la hora de analizar si se respetan los límites de subvención.” O bien el reglamento ha querido excluir a los fondos (con lo cual el primer párrafo debería referir exclusivamente a los fondos locales, regionales o nacionales y no mencionar los europeos). O bien el precepto los ha querido incluir con lo cual sobra la excepción a la regla de la computabilidad.
En segundo lugar, además del aumento de los límites cuantitativos, se incluyen también nuevos supuestos subjetivos a la condición de obra difícil cuyo efecto es la mayor subvencionabilidad: obras dirigidas por personas con discapacidad; obras realizadas exclusivamente por mujeres; obras audiovisuales con especial valor cultural y artístico; documentales; obras de animación y las coproducciones con países iberoamericanos.
III. Valoración
La Memoria de elaboración del anteproyecto justifica las reformas con un doble argumento. De un lado, en lo que refiere a la flexibilización de las coproducciones internacionales, se trataría de solucionar una desigualdad que la regulación española exhibe con respecto a la de otros países de nuestro entorno. Se trata pues de adaptar la normativa nacional a la dimensión europea del mercado de la realización de obras audiovisuales. De otro lado, la mayor intensidad cuantatitiva y subjetiva de la financiación de “obras difíciles” responde a la voluntad de aplicar una política de igualdad de género y de apoyo a los creadores con discapacidad. No queda tan claro, sin embargo, que para determinadas obras de animación o determinados documentales concurran las mismas dificultades de acceso al mercado.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia examinó el anteproyecto de modificación del Reglamento (Informe IPN/CNMC/030/20 de 30 de septiembre de 2020) y entre sus recomendaciones podemos destacar tanto el recordatorio a los límites de la territorialización de los gastos en las coproducciones internacionales como la cuestión de los límites a la acumulación de varias subvenciones procedentes de varias administraciones públicas de manera que debe evitarse subvencionarse más del 100% del coste. Esta última recomendación se recoge en el nuevo apartado 4 del artículo 21.
REGLAMENTO DE DESARROLLO DE LA LEY DEL CINE
Se acaba de publicar el el BOE nº 322 de 10 de diciembre de 2020, el Real Decreto 1090/2020, de 9 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.