Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea
Universidad Autónoma de Barcelona
carlos.padros@uab.cat
19 abril 2021
El DOG del 7 de abril de 2021 publica el Decreto 53/2021, de 18 de marzo, por el que se modifica el Estatuto de la Agencia Gallega de las Industrias Culturales. La Agencia fue creada por Ley 4/2008, de 23 de mayo, de creación de la Agencia Gallega de las Industrias Culturales (Agadic) y la adscribe a la Consellería con competencias en materia de cultura de la Xunta de Galicia. Hace casi una década, por Decreto 150/2012, de 12 julio, se aprobó su Estatuto. De este modo, venía a unirse a otros modelos autonómicos de agencias en materia de cultura.
Las funciones de la Agencia gallega se regulan en el artículo 9 del Decreto de creación, entre las que destacan:
a) Impulsar la creación y el desarrollo de empresas que produzcan bienes y servicios culturales, prestando especial atención a las industrias culturales que generen mecanismos de producción eficientes y que suministren en el mercado bienes culturales de amplio consumo.
b) Favorecer los productos que difundan la lengua, la cultura y las tradiciones propias de Galicia como elemento singularizador en el mercado y los que aporten a la cultura gallega innovaciones creativas y ofertas de calidad de nuevas estéticas y lenguajes artísticos.
c) Promover la distribución y comercialización de los productos culturales dentro y fuera de nuestro país, fomentando la captación de públicos y facilitando el acceso de la cultura gallega a nuevos mercados internacionales. Para ello podrán establecer marcas de referencia y campañas publicitarias que refuercen el posicionamiento de Galicia y de los productos culturales gallegos en el mercado interior y exterior.
d) Contribuir a la mejora en la preparación y cualificación artística, técnica y empresarial de los recursos humanos, impulsando planes formativos acordes con las necesidades profesionales de las empresas del sector, en especial, en la formación de personal cualificado para su administración y gestión y en el diseño, acceso y empleo de las nuevas tecnologías.
e) Estimular la creación, avivar el talento y la capacitación e incitar al reconocimiento social y económico de artistas y autoras y autores, en cuanto suministradores de recursos inmateriales en el proceso de producción. También apoyará la colaboración entre empresas y creadoras y creadores como instrumento necesario para el impulso y asentamiento del sector cultural.
f) Fomentar la creación, el mantenimiento y la utilización de infraestructuras y equipamientos por parte de las/los agentes culturales, en especial, el impulso de centros que faciliten el acceso a la cultura de las ciudadanas y de los ciudadanos de los núcleos pequeños, y el estímulo de la mejora y modernización tecnológica.
g) Impulsar, a través del Igape, la presencia de las empresas culturales en los mercados financieros en condiciones ventajosas, con programas de préstamos públicos o actuando como intermediaria entre las/los productoras/res culturales y las entidades financieras privadas, en especial, para poder afrontar grandes proyectos desde la iniciativa privada.
h) Impulsar la cooperación y el asociacionismo entre los trabajadores y trabajadoras y las empresas de los distintos sectores culturales, así como las medidas del sector profesional gallego, para aumentar su presencia y competitividad en los mercados culturales, en especial, en el apoyo a las exportaciones de bienes y servicios culturales gallegos.
i) Adoptar programas que potencien las sinergias entre el desarrollo empresarial de las actividades culturales y otros fines públicos como la protección del patrimonio natural, material e inmaterial, la contribución al desarrollo territorial y el fomento de la educación, del empleo, de la integración social, del turismo y de la investigación.
j) Hacer estudios y planes estratégicos sobre el sector cultural, así como difundir la información sobre los recursos destinados a las empresas culturales en cualquier ámbito.
Como vemos, pues, se trataba de externalizar en una agencia con personalidad independiente y mayor flexibilidad ciertas políticas administrativas de fomento cultural.
Junto con la regulación gallega, ya en el año 2000, el Parlament de Catalunya aprobó, de forma pionera, la Ley 20/2000 de, 29 de diciembre de creación del Institut Català de les Industries Culturals. El ICIC es también un organismo público sujeto a las disposiciones de la normativa sobre empresa pública catalana. Estamos pues, ante un organismo especializado, parcialmente privado, para dar más flexibilidad a la política de fomento de ciertos sectores industriales relacionados con la cultura (audiovisual, prensa, música, etc.).
Según se expresa en el preámbulo de la norma: “El Instituto Catalán de las Industrias Culturales debe ser el organismo mediante el cual la Generalidad de Cataluña, con la participación de los sectores culturales implicados, lleve a cabo las políticas de apoyo a las empresas culturales destinadas a reforzar el tejido industrial de Cataluña en este ámbito. Por medio de este nuevo organismo, deben coordinarse las políticas que la Generalidad ya lleva a cabo con estos mismos objetivos y deben destinarse nuevos esfuerzos y recursos para ampliarlas y profundizarlas. El objetivo de dar apoyo a las industrias culturales, que debe coordinarse con las políticas de apoyo a la creación cultural y llegar a ser un elemento más, también debe llevarlo a cabo el Departamento de Cultura de la Generalidad. El ámbito de actuación del Instituto es el de las industrias culturales en conjunto, incluyendo, por lo tanto, la actividad industrial en el sector audiovisual, en el de las editoriales, en el de la prensa, en el multimedia, en el discográfico y musical y en el de las artes escénicas y visuales, además de dar apoyo a las empresas que se dedican a otros ámbitos de producción y difusión artística y cultural. El Instituto debe centralizar las políticas en relación a estas industrias que se llevan a cabo desde los diferentes Departamentos de la Generalidad. La presente Ley precisa y desarrolla las funciones del Instituto y establece que, para llevarlas a cabo, éste puede formalizar convenios con otras entidades, constituir o participar en sociedades mercantiles y conceder ayudas públicas. En la regulación de los órganos de gobierno del Instituto Catalán de las Industrias Culturales, la presente Ley establece la participación de los diferentes Departamentos de la Administración que tienen relación con las industrias culturales, y también de los diferentes sectores que integran estas industrias. Con ello se pretende asegurar la participación de los diferentes agentes implicados, garantizando la preeminencia de los representantes públicos.”
En definitiva, el Instituto Catalán de las Industrias Culturales es una entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia, de las reguladas por el apartado primero de la letra b) del artículo 1 de la Ley 4/1985, de 29 de marzo, del estatuto de la Empresa Pública Catalana. El Instituto ajustará su actividad al derecho privado, sin perjuicio de los ámbitos en que, según la legislación vigente, deba someterse al derecho público.
El parecido con el Decreto gallego 150/2012 es bastante evidente: “La Agencia Gallega de las Industrias Culturales asume, con la participación necesaria de los sectores culturales implicados, los programas de apoyo destinados a reforzar el papel de los creadores individuales, empresas e industrias culturales privadas, acrecentando los esfuerzos y recursos destinados a mejorar y profundizar en estas medidas, dentro del objetivo genérico de promoción y fomento de la cultura gallega impulsado por la consellería competente en materia de cultura.” La nueva Agencia gallega debía suceder en la gestión de las políticas públicas concernidas al Instituto Gallego de las Artes Escénicas y Musicales (IGAEM).
Andalucía, por su parte, hizo lo propio mediante la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, por la que se ha modificó el régimen jurídico de las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía, establecido en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, en aspectos tan importantes como la creación de estas entidades, su modificación y refundición, el régimen jurídico de la contratación, los tipos de agencias públicas empresariales o el régimen jurídico y el ejercicio de potestades administrativas.
Los Estatutos de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, aprobados por el Decreto 103/2011, de 19 de abril, suponen también la transformación del Instituto Andaluz de las Artes y las Letras en la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales. De conformidad con el artículo 20.1 de la mencionada Ley andaluza 1/2011, de 17 de febrero, el Instituto Andaluz de las Artes y las Letras pasa a denominarse Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, y adopta la configuración de agencia pública empresarial de las previstas en el artículo 68.1.b) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre.
Por tanto, existen varios elementos del diseño institucional de las Agencia Culturales autonómicas que deben ser tenidos en cuenta:
– en primer lugar, se trata de un organismo destinado a descentralizar funcionalmente la actividad de fomento del Departamento de Cultura de la administración regional correspondiente.
– en segundo lugar, muy claramente para el caso de Cataluña, el objeto de su actuación es el fomento de la actividad industrial. Ello plantea la necesidad de una estructura más flexible que permita la utilización de instrumentos de fomento en situaciones de retorno económico. Se distingue así la Administración ordinaria (Dirección General), con subvenciones a fondo perdido con retorno exclusivamente social, de la Administración especializada (ICIC), que intenvendrá en proyectos que pueden suponer una rentabilidad económica. No se trata de subvencionar manifestaciones culturales sino de financiar e invertir en la creación de un tejido empresarial cultural.
– en tercer lugar, se trata de un modelo organizativo que permite externalizar ciertas funciones administrativas (actividad de fomento) a la vez que reconduce algunos elementos de la política cultural hacia mecanismos típicos del mercado económico privado. Con ello se puede concluir que se produce una privatización, no ya de un servicio público, sino de una parte de la Administración y de sus potestades.
Como puede verse, el fenómeno de las Agencias ha sido una constante en los años inmediatamente posteriores al cambio de siglo. No deja de ser más que un reconocimiento de la rigidez que el Derecho administrativo y la organización burocrática suponen para el desarrollo de políticas públicas culturales. Ello abre un campo de investigación comparativa inter-autonómica que escapa ahora de nuestras pretensiones, pero que se revela de sumo interés.
La modificación que efectúa el Decreto gallego 53/2021, de 18 de marzo, se circunscribe a varias cuestiones que centran nuestra atención:
En primer lugar, se dota a la Agencia de un departamento de coordinación general y gerencia. Según la exposición de motivos de la norma, la diversidad de funciones de los distintos departamentos de la Agencia hace necesaria la creación de un departamento transversal que facilite la coordinación y el asesoramiento en cuestiones de índole jurídico-administrativa a los departamentos técnicos, sin perjuicio de las funciones de asesoramiento jurídico previstas en el artículo 5 del estatuto.
Al centralizar varias políticas culturales – políticas culturales generales, la política audiovisual, la producción teatral, y la música y la danza – bajo la competencia de la Agencia, surge la necesidad de unificar ciertos aspectos como servicios generales transversales de todas ellas: asistencia técnico-jurídica; proyecto de presupuestos y contrato plurianual de gestión; protección de datos personales; gestión de expedientes de contratación, entre otros. Se trata en definitiva de unificar en una única gerencia la gestión de los recursos humanos (personal), la gestión económico-financiera (presupuestos) y la contratación y gestión patrimonial.
En segundo lugar, el Decreto 88/2013, de 30 de mayo, de estructura orgánica de los órganos superiores y de dirección dependientes de la Presidencia de la Xunta de Galicia, contempló, en su disposición adicional quinta, la integración en la Agencia del Centro Gallego de Artes de la Imagen, como unidad adscrita al departamento de política audiovisual de la Agencia que se encargaría de la salvaguarda y difusión del patrimonio audiovisual gallego. Ahora, la denominación del Centro Gallego de las Artes de la Imagen cambia por la de Filmoteca de Galicia, en aras de una mejor identificación por la ciudadanía de las funciones que desarrolla este centro, así como para dotar de coherencia y homogenizar su nomenclatura con la de los centros que desempeñan iguales funciones en los ámbitos estatal y de otras comunidades autónomas.
Nótese, en este aspecto cómo las funciones de la Agencia gallega son radicalmente distintas del ICIC catalán. No se trata de canalizar las actividades de fomento cinematográfico sino una cuestión mucho más limitada: establecer programas de cooperación con otras filmotecas e impulsar la recuperación, catalogación, custodia y difusión de las producciones y obras del patrimonio audiovisual y fotográfico gallego con el fin de proporcionar un mayor conocimiento de las artes de la imagen.
Finalmente, en tercer lugar, se modifica la denominación y las funciones del Departamento de Producción Coreográfica, que pasa a llamarse Departamento de Música y Danza, más acorde con sus nuevos cometidos.
Entre los ejes de actuación de la Agencia se destacan en su propia información institucional ( www.agadic.gal ): las convocatorias anuales de subvenciones a industrias culturales y audiovisuales, la gestión de circuitos estables de exhibición escénica y cinematográfica (Red Gallega de Teatros y Auditorios, Red Gallega de Salas, Red Gallega de Música en Vivo, Cultura en el Camino y Cines de Galicia). Igualmente la labor de producción, programación y formación continua que leva a cabo la Agencia a través de sus departamentos de Producción Teatral y Producción Coreográfica (Centro Dramático Gallego y Centro Coreográfico Gallego) y del Centro Gallego de Artes de la Imagen (ahora Filmoteca de Galicia).
La mayor flexibilidad en materia de personal que se busca con la estructura administrativa de la Agencia se refleja también en el Decreto de modificación en la política de remuneración del personal directivo de la Agencia: El personal directivo está sujeto, en el desarrollo de sus funciones, a la evaluación de acuerdo con los criterios de eficacia, eficiencia y responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que le hayan sido fijados. En consecuencia, el personal directivo podrá percibir una parte de su retribución como parte variable de la retribución y vinculada a la consecución de los objetivos fijados, anteriormente mencionados. (Decreto 119/2012, de 3 de mayo, por el que se regulan las retribuciones y percepciones económicas aplicables a los órganos de gobierno o dirección y al personal directivo de las entidades del sector público autonómico).