Carlos Padrós Reig
Catedrático (Ac.) de Derecho Administrativo y Derecho de la Unión Europea
Universidad Autónoma de Barcelona
carlos.padros@uab.cat
El artículo 35 de la Ley Foral 1/2019, de 15 de enero, de Derechos Culturales de Navarra creó el Consejo Navarro de la Cultura y las Artes como órgano asesor del gobierno en materia cultural, en sustitución de su predecesor, Consejo Navarro de Cultura, regulado en el Decreto Foral 68/2013, de 13 de noviembre que ahora se deroga.
Según el literal de la Ley (TÍTULO V: EL CONSEJO NAVARRO DE LA CULTURA Y LAS ARTES. Artículo 35. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes.):
1. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes es el órgano consultivo y asesor de la Administración de la Comunidad Foral en materia de cultura.
2. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes se adscribe al departamento competente en materia de cultura, que le proporcionará la asistencia y medios necesarios para su adecuado funcionamiento.
3. Son funciones del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes:
a) Asesorar a la Administración de la Comunidad Foral en materia de cultura.
b) Colaborar con el departamento competente en materia de cultura en la definición, ejecución y evaluación de sus políticas culturales en los ámbitos de las artes, el patrimonio y la cultura.
c) Generar debate y conocimiento sobre las artes, el patrimonio, la cultura y el territorio.
d) Elaborar estudios, emitir informes y formular recomendaciones en materia de cultura y política cultural a iniciativa propia o a solicitud de la Administración de la Comunidad Foral.
e) Seguimiento y evaluación del Plan Estratégico de Cultura de Navarra y de los Planes de Acción del departamento competente en materia de cultura.
f) Proponer al Gobierno de Navarra la concesión del Premio Príncipe de Viana de la Cultura.
g) Recibir información sobre el proceso de elaboración del proyecto de presupuestos del departamento competente en materia de cultura y sobre su ejecución.
h) Formular las iniciativas y proponer las medidas que estime oportunas en orden a la protección y acrecentamiento del patrimonio cultural.
i) Ejercer las demás funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico y las que le encomiende la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
4. El Consejo Navarro de la Cultura y las Artes estará compuesto por representantes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, de las entidades locales de Navarra, de las entidades culturales, del Consejo de la Juventud de Navarra, y por personas de reconocido prestigio, conocimiento especializado o acreditada presencia en el ámbito de las funciones que corresponden al Consejo. La Presidencia del Consejo corresponderá a la persona titular del departamento competente en materia de cultura.
En la composición del Consejo se garantizará la paridad de género.
5. Los vocales percibirán por el ejercicio de sus funciones las compensaciones que se determinen reglamentariamente.
6. La composición, organización y funcionamiento del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes se fijarán reglamentariamente.
Destaca como el Consejo no se configura como una verdadera administración pública activa en materia cultural con poderes reguladores sino como una administración consultiva de auxilio y consulta para la Consejería correspondiente. Navarra no ha optado con ello por una verdadera independencia y autonomía de los órganos administrativos encargados de diseñar y ejecutar las políticas culturales, en consonancia con lo que es la tónica general en España. (Para un estudio más general del tema nos remitimos a nuestros anteriores trabajos: PADROS REIG, C.; FERNANDEZ, A.; y PIAU, K. “Los Consejos de Cultura y Artes: entre innovación administrativa y democracia participativa.” Centre d’Estudis i Recerca d’Humanitats. Documentos de Trabajo. Universitat Autònoma de Barcelona. 2008; PADROS REIG, C. “Los modelos autonómicos” en el libro colectivo Cien Años de Administración de las Bellas Artes. Centenario de la Dirección General de Bellas Artes. Madrid, 2017 ISBN 978-84-8181-667-9. pp. 285-301.)
También destaca que se hayan necesitado casi dos años (de enero 2019 a diciembre 2020) para la aprobación de un Reglamento que, si bien es cierto que determina la composición efectiva del Consejo, no resulta demasiado innovador. En otras palabras, la aprobación al inicio de 2019 por parte del legislador de la Ley Foral, se hubiera podido acompasar con la rápida aprobación de un Reglamento de desarrollo que fijara los elementos que la Ley dejaba abiertos al desarrollo reglamentario.
Un ejemplo de lo anterior puede constatarse en la regulación de las funciones del Consejo que efectúa el legislador y que el Reglamento se limita a transcribir. Para trasladar el mismo redactado de un instrumento normativo (ley) a otro (Decreto), parece que no se necesita tanta dilación. Las únicas novedades que surgen de la comparación del artículo 35 de la Ley 1/2019 con el artículo 5 del Decreto Foral son: (i) donde la ley establece que el Consejo tendrá funciones de seguimiento y evaluación del Plan Estratégico de Cultura de Navarra y de los Planes de Acción del Departamento, el Reglamento lo diluye en un mero “recibir información y asesorar en la elaboración”. De la simple lectura de ambos preceptos resulta evidente que no es la mismo el seguimiento y la evaluación que la recepción de la información sin más. En este sentido, el Decreto foral podría no respetar el contenido último de la disposición legal. (ii) aparece en el Decreto la emisión de un informe preceptivo (aunque ante el silencio de la norma parece que no vinculante) en relación a todo nuevo equipamiento cultural que promueva el Departamento de cultura).
Con estas dos excepciones, el ámbito funcional del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes no sufre variación alguna y por ello el Decreto Foral no ofrece ninguna novedad.
Cuestión distinta es la relativa a la composición del Consejo. Mientras que el legislador daba unas indicaciones generales sobre los estamentos que debían tener representación en el Consejo (Administración de la Comunidad Foral de Navarra; entidades locales de Navarra; entidades culturales; Consejo de la Juventud de Navarra, y personas de reconocido prestigio del mundo de la Cultura), el Decreto ofrece una mayor concreción. La composición efectiva del órgano consultivo y asesor es la siguiente:
| Representante | número |
| Consejería de Cultura (ostenta la presidencia) | 1 |
| Dirección General de Cultura | 1 |
| Entidades locales (técnicos de servicios culturales) | 2 |
| Consejo de la Juventud | 1 |
| Personas de reconocido prestigio del ámbito cultural | 12 |
| Entidades y asociaciones profesionales registradas | 6 |
| TOTAL | 23 |
El artículo 7 del Decreto regula el modo de elección de los representantes profesionales. No así en cambio para las personas de reconocido prestigio del ámbito cultural de los que solo se establece que se nombrarán por Orden Foral de la persona titular del departamento, sin más requisito ni procedimiento.
El mandato de los miembros del Consejo es coincidente con el de cada legislatura de modo que en cada elección de gobierno autonómico se producirá un cese y renovación del Consejo. El Decreto Foral 86/2020 regula otras cuestiones: organización interna del Consejo (Presidencia, Pleno y Comisiones, Secretaría), estatuto de los miembros, quorum de constitución, mayorías para la adopción de acuerdo, etc.). Todo ello constituye la regulación más o menos mínima o prototípica relativa a los órganos administrativos colegiados.
Finalmente, podemos preguntarnos ¿Qué diferencia hay entre el Consejo Navarro de la Cultura y las Artes (2019) y su predecesor Consejo Navarro de Cultura (2013)?. El análisis admite varias reflexiones: en primer lugar, en cuanto a la composición podemos constatar que no se produce un cambio abrupto. Si el 2013 el Consejo tenía 22 miembros (Consejero/a, Director/a General y 20 vocales, designados por el Consejero competente en materia de cultura, entre personas de reconocido prestigio, de conocimiento especializado, o considerada presencia en el ámbito de las funciones que se atribuyen al Consejo), ahora se divide este estamento entre personas de reconocido prestigio cultural y asociaciones profesionales, a la vez que se da entrada a representantes de entidades locales y del Consejo Navarro de Juventud. No se puede considerar, sin embargo, que ello suponga ninguna transformación de la naturaleza del órgano. En segundo lugar, en cuanto a las funciones, podemos igualmente constatar una identidad sustancial de funciones que ahora son sin embargo más detalladas y que antes se podían englobar en la fórmula “Cuantas otras facultades le sean encomendadas por la Administración de la Comunidad Foral” (art. 4. Letra f) del Decreto Foral 68/2013). Es cierto que aparecen las funciones de informe preceptivo tanto en los proyectos normativos, los planes estratégicos o la implantación de nuevos equipamientos culturales. La novedad, pues radicaría en la preceptividad del informe que en 2013 se dejaba a la voluntad del Departamento que podía solicitarlos.
Esquemáticamente, puede presentarse un cuadro comparativo de las funciones del Consejo antiguo y el actual:
| 2013 | 2020 |
| Asesorar a la Administración de la Comunidad Foral en materia de patrimonio cultural. | Asesorar a la Administración de la Comunidad Foral en materia de cultura. |
| Prestar la colaboración que le solicite el Departamento competente en materia de cultura en la definición y ejecución de su política en el ámbito del patrimonio cultural. | Colaborar con el departamento competente en materia de cultura en la definición, ejecución y evaluación de sus políticas culturales en los ámbitos de la cultura y de las artes. |
| Generar debate y conocimiento sobre la cultura y las artes en el marco de las políticas culturales de la Comunidad Foral de Navarra | |
| Elaborar los estudios y emitir los informes que le sean solicitados por el Departamento competente en materia de cultura. | Elaborar estudios, emitir informes y formular recomendaciones en materia de cultura y política cultural a iniciativa propia o a solicitud de la Administración de la Comunidad Foral |
| Recibir información y asesorar en la elaboración, aplicación y evaluación del Plan Estratégico de Cultura de Navarra y de los planes sectoriales y transversales del departamento competente en materia de cultura | |
| Informar preceptivamente los proyectos normativos en materia de cultura y las artes, así como los planes estratégicos, sectoriales y transversales del departamento competente en materia de cultura | |
| Proponer al Gobierno de Navarra la concesión del Premio Príncipe de Viana de la Cultura. | |
| Recibir información sobre el proceso de elaboración del proyecto de presupuestos del departamento competente en materia de cultura y sobre su ejecución. | |
| Formular las iniciativas y proponer las medidas que estime oportunas en orden a la protección y acrecentamiento del patrimonio cultural. | Formular las iniciativas y proponer las medidas que estime oportunas en orden a la protección y acrecentamiento del patrimonio cultural |
| Informar con carácter preceptivo sobre todo nuevo equipamiento cultural que promueva el departamento competente en materia de cultura | |
| Las funciones que le atribuyen la Ley Foral 32/2002, de 19 de noviembre, por la que se regula el Sistema Bibliotecario de Navarra, la Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Documentos, y la Ley Foral 10/2009, de 2 de julio, de Museos y Colecciones Museográficas Permanentes de Navarra, así como el resto del ordenamiento jurídico. | Ejercer las demás funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico y las que le encomiende la Administración de la Comunidad Foral de Navarra |
En tercer lugar, la estructura y contenidos del nuevo Decreto Foral son sospechosamente coincidentes con el antiguo que deroga con lo que puede legítimamente pensarse en la escasa necesidad que existía de acometer una nueva regulación.
En la regulación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral 1/2019, relativa al Consejo Navarro de Cultura, se estableció que:
1. A partir de la entrada en vigor de esta ley foral el Consejo Navarro de Cultura pasará a denominarse Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes.
2. El Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes ejercerá las funciones que le encomienda esta ley foral y las que el resto del ordenamiento jurídico atribuye al Consejo Navarro de Cultura.
3. Las referencias al Consejo Navarro de Cultura contenidas en el ordenamiento jurídico se entenderán realizadas al Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes.
4. A la entrada en vigor de esta ley foral, el Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes estará com-puesto por los actuales miembros del Consejo Navarro de Cultura.
Una vez finalizado el mandato de los actuales miembros, conforme a la normativa vigente reguladora de la composición, organización y funcionamiento del Consejo Navarro de Cultura, se procederá a la designación de los miembros del Consejo Navarro de la Cultura y de las Artes de acuerdo con lo dispuesto en esta ley foral.
De lo anterior se desprende que no estamos tampoco ante una modificación normativa que tuviera como efecto el cese del Consejo anterior y su sustitución por uno nuevo. Aprobada la Ley, los miembros del órgano asesor siguieron en su función hasta el fin del mandato (Las elecciones de 29 de mayo de 2019 dieron paso a la apertura de la X legislatura del Parlamento de Navarra. En agosto de 2019 se constituyó el actual gobierno de Navarra presidido por María Chivite). Es decir, pese a que en España tenemos otros lamentables ejemplos de cambios normativos cuya finalidad última es la remoción de ciertos puestos administrativos, no es este tampoco el caso.
Al final, el actual Decreto Foral 86/2020 y su Consejo Navarro de la Cultura y las Artes constituye el natural continuador del Consejo Navarro de Cultura contemplado en el Decreto Foral 68/2013, siendo su novedad más destacable el mero cambio de nombre. Puede haber pesado en la iniciativa normativa un cierto prurito técnico-jurídico para evitar tener un reglamento de desarrollo del Consejo de aprobación anterior (2013) a la propia Ley (2019).
Más información sobre la actualidad – aunque no incluye, dos meses después de su aprobación, la normativa de la reforma que hemos presentado – del Consejo Navarro de la Cultura y las Artes en http://www.culturanavarra.es/es/consejo-navarro-de-la-cultura-y-las-artes