El pasado 15 de mayo se aprobó y entró en vigor la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social (BOE núm. 116, de 15 de mayo, corrección de errores BOE núm. 123, de 23 de mayo). Con ella se podían matar tres pájaros de un tiro; pero sólo están heridos.

En primer lugar, se podría considerar que la Ley 1/2013 sirve para dar respuesta a la petición de una parte importante de la sociedad española de proteger a los deudores hipotecarios. Sigue el camino trazado por dos normas anteriores, como el Gobierno se encargó de resaltar en respuesta a la petición de quinientos juristas de regular la dación en pago (El País, Cinco Días, Expansión, etc. En una “nota” en formato “Word” de la que se hicieron eco algunos periódicos, el Gobierno explicaba que ya había adoptado dos normas jurídicas para proteger a los deudores hipotecarios especialmente vulnerables, con las que entroncaba el Proyecto de Ley de protección de deudores hipotecarios, de reestructuración de la deuda y de alquiler social. La primera era el Real Decreto-Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos (BOE núm. 60, de 10 de marzo). El Código de Buenas Prácticas que contiene prevé tres soluciones sucesivas para los deudores hipotecarios: reestructuración, quita y dación en pago. La segunda norma es el Real Decreto-Ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios (BOE núm. 276, de 16 de noviembre). Las dos principales herramientas que contiene son suspender el lanzamiento de la vivienda habitual durante un periodo de dos años y crear un Fondo Social de Vivienda. La Ley 1/2013 profundiza en las medidas anteriores. Mas resulta insuficiente: supone una ayuda temporal para los deudores hipotecarios pero está lejos de resolver el problema de fondo. Valgan dos apuntes como evidencia. El primero es su propia finalidad, reflejada en el Preámbulo: establece medidas para evitar la exclusión social, no para solucionar el problema de la morosidad en los préstamos hipotecarios. El segundo es que establece una moratoria de dos años para evitar los desahucios de la vivienda habitual. Pero no se elimina la deuda; es más, continúan devengándose intereses moratorios.

Por otra parte, podría alegarse que la Ley 1/2013 establece la datio in solutum. De hecho, entronca con la Iniciativa Legislativa Popular de Proposición de Ley de regulación de la dación en pago de paralización de los desahucios y de alquiler social (BOCG, X Legislatura, Serie A, 21 de diciembre de 2012). Esta propuesta se reelaboró con el Proyecto de Ley de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios (BOCG, X Legislatura, Serie A, 7 de diciembre de 2012) y el resultado de la fusión ha sido la Ley objeto de esta entrada. Ciertamente, acoge la dación en pago, pero de forma tan restrictiva y residual que esta medida ha quedado neutralizado sin satisfacer las expectativas de una parte no despreciable de la ciudadanía española. El artículo 7.5 de la Ley modifica el art. 579 LEC y su apartado 2.º contempla la datio in solutum. Para ello es necesario que se haya ejecutado la hipotecado sobre la vivienda habitual y que el remate haya sido insuficiente para saldar la deuda. La entidad de crédito podrá continuar exigiendo el pago de la cantidad pendiente. Si el ejecutado paga el 65 % de la cantidad total pendiente en un plazo de cinco años, o el 80 % en diez, queda liberado de su responsabilidad por la parte restante.

Por último, la Ley 1/2013 ha introducido reformas para adecuar la ejecución hipotecaria al Derecho de la Unión Europea, tal como exigió el Tribunal de Justicia en la conocida sentencia de 14.3.2013. Sin embargo, es discutible que las reformas resulten totalmente satisfactorias, en el sentido que resuelvan los problemas existentes. Así sucede, por ejemplo, con la exigencia de que dejen de pagarse tres cuotas mensuales para poder instar la ejecución hipotecaria. Como afirmó el magistrado Fernández Seijo en la sentencia de 2.5.2013, el problema es la proporcionalidad: el incumplimiento de tres mensualidades es nimio cuando la duración de la hipoteca supera los treinta años. Y lo mismo sucede con el plazo de un mes para alegar la existencia de cláusulas abusivas en los procedimientos ejecutivos iniciados y no concluidos a la entrada en vigor de la Ley (DT 4.ª). Tampoco resulta satisfactoria, a mi modesto entender, que deba haber transcurrido un plazo de tres años para poder volver a liberar la vivienda habitual de la ejecución mediante el pago o la consignación de la deuda (art. 7.13, que da una nueva redacción al art. 693 LEC).

En cuanto al contenido de la norma, se estructura en cuatro Capítulos. El primero dispone la suspensión automática y por dos años de los desahucios de las familias que se encuentran en una situación de riesgo de exclusión. Se impide así el lanzamiento de la vivienda habitual. Ahora bien, la deuda no sólo sigue existiendo sino que aumenta, pues la Ley prevé que continúan devengándose intereses de demora. Eso sí, aparecen limitados a un dos por cien sobre la deuda pendiente. Esta medida se aplica a familias en situación de especial vulnerabilidad, que aparecen determinadas por dos tipos de requisitos. Los primeros son de carácter personal y aparecen determinados en el artículo 1.2 (por ejemplo, familias numerosas o una unidad familiar en el que el deudor hipotecario se encuentre en situación de desempleo y no haya agotado las prestaciones por desempleo). Los segundos tienen carácter económico y se hallan en el apartado 3.º del artículo 1. El principal es que los ingresos de la familia no superen el límite de tres veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples, como regla general. El artículo 2 regula la forma de acreditar la concurrencia de estas circunstancias.

El Capítulo II persigue introducir mejoras en el mercado hipotecario a través de la modificación de diversas normas. Así, se enmiendan los artículos 21.3, 114 y 129 de la Ley Hipotecaria (Decreto de 8 de febrero de 1946); 3, 3.bis.2.a).1, 3.bis.4.a), 3.bis.l), 3.ter.1, 3.ter.2 y 5 de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario y la letra a) del apartado 1 de la Disposición Adicional 1 de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley del Mercado Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario financiero. Entre otros cambios, se exige que la escritura de préstamo hipotecario establezca si el inmueble constituirá la vivienda habitual. Segundo, los intereses de demora de los préstamos para adquirir la vivienda habitual se limitan a tres veces el interés legal del dinero, sólo podrán devengarse sobre el capital pendiente de pago y no podrán ser capitalizados. Tercero, el notario podrá suspender la venta extrajudicial cuando cualquiera de las partes acredite haber planteado ante el Juez competente el carácter abusivo de las cláusulas contractuales. Cuarto, las sociedades de clasificación estarán sometidas a los requisitos de homologación previa, independencia y secreto. Y quinto, se exige que los contratos de préstamo hipotecario cuente con una cláusula manuscrita en la que el prestatario declare haber sido adecuadamente advertido de los posibles riesgos derivados del contrato.

El Capítulo III modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil para flexibilizar el régimen de la ejecución hipotecaria y adecuarlo a las exigencias del Derecho de la Unión. En particular revisa los artículos 552.1, 557.1, 561.1, 575.1 bis, 579, 647.1, 654, 668, 670.1, 671, 682, 691.2, 693 y 695. Entre las modificaciones introducidas destaca la posibilidad de oponer a la ejecución la existencia de cláusulas abusivas en el título. En segundo término, se limitan al 5% las costas exigibles al deudor en caso de ejecución de la vivienda habitual. Tercero, se condona una parte de la deuda pendiente si el deudor paga determinados porcentajes en los plazos fijados, como he comentado con anterioridad. Cuarto, se rebajan los requisitos para pujar en las subastas de bienes muebles (sic, debería ser de los inmuebles). Quinto, la cantidad obtenida en la subasta se imputará al pago de la deuda en el orden siguiente: intereses remuneratorios, principal, intereses moratorios y costas. Sexto, se eleva al 70% del valor de subasta la cantidad por la que el acreedor se adjudica la vivienda habitual en caso de que la licitación quede desierta. Sexto, se fija en tres el número de plazos mensuales que deben dejar de cumplirse para acudir al procedimiento de ejecución hipotecaria. Séptimo, se permite liberar la vivienda habitual objeto de ejecución mediante el pago o la consignación de las cantidades debidas un número ilimitado de veces. Ahora bien, deben haber transcurrido tres años entre la fecha de liberación y la del requerimiento de pago. Y octavo, se incluye el carácter abusivo de una cláusula contractual que fundamente la ejecución o la exigencia de la deuda entre las causas de oposición a la ejecución. Ahora bien, no cabe recurso contra el auto del juez que rechace la oposición.

El Capítulo IV (art. 8) modifica el Real Decreto-Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos. En particular, se revisan sus artículos 2 (extensión de las medidas previstas a los avalistas hipotecarios respecto de su vivienda habitual), 3 (expandiendo el umbral de exclusión para que más deudores puedan beneficiarse de las medidas), 4 (reduciendo los intereses moratorios), 5 (ampliando el ámbito de aplicación del Código de Buenas Prácticas), 6 (relativo a la comisión de control que supervisa el cumplimiento del Código de Buenas Prácticas) y el Anexo que contiene el Código de Buenas Prácticas para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual. Se introduce un nuevo artículo 3 bis, que otorga el beneficio de excusión a los fiadores e hipotecantes no deudores, y un Capítulo VI que contiene el régimen sancionador.

Cierran la Ley cuatro Disposiciones Adicionales, diez Transitorias y cuatro Finales. La DA primera encomienda al Gobierno la promoción de la constitución de un fondo social de viviendas propiedad de entidades de crédito destinado a ofrecer cobertura a las personas desalojadas de su casa por el impago de un préstamo hipotecario. La segunda pide al Banco de España la elaboración de un informe sobre las medidas que se pueden adoptar para fortalecer la independencia de las sociedades de tasación respecto de las entidades de crédito. Igualmente, el Banco de España debe publicar una “Guía de Acceso al Préstamo Hipotecario” (DA tercera). La cuarta exime a los beneficiarios de ayudas estatales para la adquisición de viviendas protegidas de la obligación de devolver las ayudas y beneficios en caso de dación en pago.

Entre las DDTT destacan la primera –que ordena aplicar la Ley a los procedimientos judiciales o extrajudiciales de ejecución que se hubieran iniciado a su entrada en vigor en los que no se hubiera ejecutado el lanzamiento-, la segunda –que prevé que los Secretarios judiciales y Notarios darán un plazo de 10 días a los ejecutantes para recalcular los intereses de demora conforme a la Ley-, la cuarta –que establece un plazo de un mes para formular incidente extraordinario de oposición basado en las nuevas causas de oposición- y la séptima –que regula la aplicación del Código de Buenas Prácticas.

Las dos primeras DDFF tienen por objeto modificaciones puntuales de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones (RDLegislativo 1/2002, de 29 de noviembre) y de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (RDLegislativo 6/2004, de 29 de octubre). La DF tercera fija el fundamento competencial de la norma y la cuarta ordena su entrada en vigor el mismo día de su publicación, con lo cual se produce la curiosa circunstancia de que la Ley devino aplicable antes de su publicación.